La mise en œuvre de l’action publique

Guichets à la CAF de Lyon.

La mise en œuvre de l’action publique (implementation en anglais) désigne le processus d’application des décisions politiques. L’analyse séquentielle des politiques publiques a souvent conduit à privilégier l’étape de la décision sur celle de la mise en œuvre. Or le rôle des fonctionnaires de terrain est souvent déterminant dans la mise en place des politiques publiques. Ces derniers disposent d'une marge de manoeuvre leur permettant de modifier, voire d'annuler la décision initiale. Il faut ajouter à cela que les politiques publiques deviennent de plus en plus procédurales et incitatives, laissant ainsi une plus grande marge d'appréciation aux agents chargés de l'application. 

La bureaucratie

Michel Crozier, (1922). 

La bureaucratie renvoie au gouvernement des bureaux, c'est-à-dire de l’administration, appareil d'État constitué de fonctionnaires, organisé hiérarchiquement et selon des procédures juridiques. Ainsi définie la bureaucratie apparaît comme un mode d’organisation rationnel, dans lequel les administrés sont protégés du clientélisme et de l’arbitraire par la mise en place de règles objectives. Mais la bureaucratie peut aussi être entendue négativement. Dans le langage courant, le terme sert souvent à dénoncer la lourdeur et la rigidité de l’administration. Plus fondamentalement, elle renvoie à la dénonciation de la prise du pouvoir par les bureaucrates. Ces derniers sont en effet nommés et non pas élus. L’idée qu’ils puissent parvenir à confisquer le pouvoir au peuple apparaît comme problématique dans une démocratie. D’où l’intérêt d’identifier quels sont les facteurs de dysfonctionnement dans ce type d’organisation indissociable du développement de l’Etat et de l’avènement des sociétés modernes. 

Problèmes publics et mise sur agenda

Les problèmes publics sont le résultat d’une construction sociale préalable. Avant de devenir public (au sens habermassien de publicité), un problème se trouve sélectionné et reformulé par les pouvoirs publics. S’il est le point de départ de toute politique publique, il n’est donc pas automatiquement l’objet d’une politique. D’une part, il faut que la dimension collective soit suffisamment prégnante pour justifier l’intervention des autorités publiques. D’autre part, elles ne peuvent pas répondre à toutes les demandes car leurs ressources sont limitées. Pour ces raisons, certains problèmes sont mis à l’agenda, c'est-à-dire traités par elles et faisant l’objet de politiques publiques, et pas d’autres. Cette inscription à l'agenda dépend de nombreux facteurs liés notamment aux valeurs, à la nouveauté ou à l'intensité dramatique du problème, mais aussi au contexte politique.

Les politiques publiques

Le président Nicolas Sarkozy
en déplacement (2012).

Selon la définition classique qu’en donne Jean-Claude Thoenig ("L’analyse des politiques publiques" in Traité de science politique sous la direction de Leca et Grawitz, 1985), une politique publique est "un programme d’action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales". Les politiques publiques sont donc des outils et des moyens mis en œuvre par les pouvoirs publics pour atteindre des objectifs dans un domaine particulier de la société. Elles recouvrent un vaste champ d’intervention possible : ce sont par exemple, la politique économique, la politique de la ville, de la jeunesse, de la sécurité, etc. Ces politiques publiques ont une histoire, c'est-à-dire qu’elles ont connu des évolutions en fonction des préoccupations politiques de l’époque. Des changements de paradigme ou de référentiel sont ainsi susceptibles de se produire expliquant ainsi de nouvelles préoccupations ou justifiant la mise en oeuvre de moyens d'actions différents. 

La décision publique

Photographie des missiles nucléaires
installés à Cuba par les Soviétiques
en 1962.

La décision publique désigne le choix opéré par les décideurs publics entre plusieurs options possibles. Elle constitue donc le cœur de l’action politique. Contrairement à ce que l'on pourrait penser, l'homme politique ne choisit pas seul. Son choix s’inscrit dans un cadre et un processus qui orientent, voire contraignent sa décision. Une décision publique est, en effet, souvent le fruit d’un travail collectif, le responsable politique n’ayant pas toujours le temps ou les compétences nécessaires pour la prendre seul. Elle est aussi influencée par l'histoire, que ce soit l'histoire politique - les décisions qui ont précédé - ou par celle des institutions qui induisent des cultures et des visions du monde particulières. Traditionnellement approchée de manière séquentielle comme un moment de l'action publique, l'analyse de la décision publique s'est ensuite intéressée à ses conditions de production, toujours dynamiques et, parfois même, chaotiques.

Les élites politiques

Le site de l'Ecole Nationale
d'Administration (ENA) à Strasbourg.

Les élites politiques désignent la minorité de ceux qui dirigent ou qui exercent un pouvoir d’influence sur les affaires publiques. Le terme peut avoir un sens trompeur puisqu’il suggère que ce sont les meilleurs qui occupent les postes de décision. En réalité, les élites politiques sont souvent le produit de la reproduction sociale et seuls peuvent accéder à ce statut ceux qui disposent de moyens économiques, sociaux et culturels déjà conséquents. Il est ainsi possible de soupçonner l'élite politique de partager des intérêts propres aux catégories privilégiées dont elle est majoritairement issue. Il reste que l'accroissement de la technicité de l'action publique conduit de plus en plus les dirigeants à solliciter l'avis de personnalités de la société civile (responsables associatifs, experts, scientifiques, etc.), ce qui appelle à nuancer la thèse de l'homogénéité des élites politiques.

Les groupes d’intérêt

Couloirs de l'Assemblée nationale.

Les groupes d’intérêt désignent les organisations cherchant à influencer le pouvoir, mais qui, contrairement aux partis, ne participent pas directement à la compétition politique. En France, ils ont souvent une connotation négative comme le montre notamment leur désignation par le terme anglais péjoratif de "lobby" renvoyant, à l’origine, aux couloirs et vestibules menant aux assemblées parlementaires. Cette méfiance vient du fait qu'ils ont souvent pour objectif de défendre les intérêts particuliers d’une catégorie de la population (les retraités, les salariés, mais aussi l’industrie, le patronat, etc.). Ils ne sont pourtant pas tous les défenseurs des intérêts privés, certaines ONG (Organisations non gouvernementales) prétendant surtout agir au nom de l’intérêt général (Greenpeace, Médecins du monde, etc.).