Les droits et obligations des fonctionnaires

Les droits et obligations des fonctionnaires renvoient au statut particulier des agents de la fonction publique dont la mission d’intérêt général exige un cadre juridique protecteur et dérogatoire du droit commun. Ces droits et obligations figurent dans la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Elle constitue le Titre I du statut général de la fonction publique créée en 1946.

1/ Les principaux droits des fonctionnaires définis dans la loi de 1983 relèvent des droits fondamentaux et des droits liés à l’exercice de leur profession.

A/ En ce qui concerne les libertés fondamentales, la liberté d’opinion politique, syndicale, philosophique ou religieuse est garantie aux fonctionnaires par l’art. 6 loi de 1983 : aucune distinction ne peut être faite, en particulier dans l’évolution de carrière des fonctionnaires, en fonction de leurs opinions ou croyances.

B/ En ce qui concerne le plan professionnel, plusieurs droits sont reconnus aux fonctionnaires.
Le droit syndical est garanti par l’art. 8 de cette même loi et dispose que les fonctionnaires “peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats”.
L’art. 8 bis garantit un droit de participation des fonctionnaires à la gestion et au fonctionnement de l’administration à travers des organismes consultatifs. Ces organismes consultatifs sont :

  • la Commission administrative paritaire (CAP) : elle s’occupe notamment des recrutements, des licenciements ou des notations
  • le Comité technique paritaire (CTP) : il s’occupe notamment des problèmes généraux d’organisation ;
  • le Comité Hygiène et Sécurité (CHS) : il assiste parfois le CTP sur ces questions précises. 

Ces organismes consultatifs (le CAP et le CTP sont obligatoires dans toutes les administrations) comprennent un nombre égal de représentants de l’administration et des organisations syndicales de fonctionnaires. Leurs avis ou propositions ne lient pas l’administration qui conserve son pouvoir de décision. 
A ces organismes, il faut ajouter également le CSFPE (Conseil Supérieur de la Fonction Publique de l’État) qui examine toutes les questions d’ordre général concernant la Fonction Publique de l’État. Il est l’organe supérieur de recours en matière disciplinaire et doit être obligatoirement consulté sur tous les projets de loi modifiant le statut général de la fonction publique.
Le droit de grève est reconnu aux fonctionnaires par l’art. 10 qui dispose qu’il s’exerce “dans le cadre des lois qui le réglementent”. Il implique, en outre, une “conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève constitue l’une des modalités, et la sauvegarde de l’intérêt général auquel elle peut être de nature à porter atteinte” (CE, 1950, Dehaene).
La formation permanente a été introduite par la loi de 2007 de modernisation de la fonction publique et rapproche ainsi la situation des fonctionnaires de celle des salariés du privé.
La rémunération après service fait comprend le traitement, le supplément familial, et les indemnités ; en contrepartie, il y a une obligation pour le fonctionnaire d’effectuer son service : en cas d’absence pendant plusieurs jours, le traitement mensuel du fonctionnaire fera l’objet de retenues, même si pendant ces journées, il n’avait pas de service à accomplir (CE, 1978, Omont).

C/ Le droit à la protection est garanti aux termes de l’art. 11. Les fonctionnaires et les agents non titulaires ont droit à une protection et, le cas échéant, à une réparation, lorsqu’ils font l’objet de menaces, d’outrages, de voies de fait, d’injures ou de diffamations durant leur service. Le service doit alors engager lui-même les poursuites contre les auteurs de ces actes ou l’assister par tous les moyens à l’occasion des poursuites qu’il entreprendrait (CE, 1994, Rimasson), en particulier la prise en charge des frais d’avocat.

2/ Les principales obligations des fonctionnaires sont exigeantes, leur degré est souvent à apprécier en fonction des circonstances. 

A/ Les fonctionnaires ont un rôle d’information du public qui doit se concilier avec une obligation de secret et de discrétion professionnels :

  • le secret et la discrétion professionnels : selon l’art. 26 de la loi de 1983, les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel et ils doivent faire preuve de discrétion “sur tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions” ;
  • l’information au public : selon l’art. 27, les fonctionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes d’information du public dans le respect toutefois des exigences de l’art. 26 relatif au secret et à la discrétion professionnels. La loi de 1979 relative à l’amélioration des relations entre l’administration et le public confère un droit à toute personne d’accéder aux documents administratifs de caractère non nominatif ou dont les conclusions lui sont opposées.

B/ Le fonctionnaire doit également se conformer à ce que son travail exige de lui. 
L’effectuation des tâches l’art. 28 dispose que “tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il n’est dégagé d’aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés”. Il ne peut donc se décharger de ses responsabilités lorsqu’il a des tâches à effectuer. 
L’obéissance hiérarchique : l’art. 28 dispose également que le fonctionnaire “doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public”. Cette obligation découle de l’art. 20 C selon lequel le gouvernement “dispose de l’administration et de la force armée”. Ce principe hiérarchique est un PGD (CE, 1950, Quéralt). Il permet notamment au chef de service de prendre, même sans texte, “les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous son autorité” (CE, 1936, Jamart). 
Le refus d’obéissance équivaut à une faute professionnelle. Les fonctionnaires ne peuvent pas contester devant le juge les ordres reçus de leurs supérieurs hiérarchiques, et en particulier les mesures d’organisation du service. Ils peuvent cependant attaquer les mesures portant atteinte à leurs droits statutaires (de nature pécuniaire) ou qui emportent des modifications importantes de leurs conditions de travail (CE, 1961, Demoiselle Gander).

C/ Le fonctionnaire a également un devoir de réserve. Ce dévoir découle du principe de neutralité du service public qui interdit au fonctionnaire de se servir de sa fonction comme d’un moyen de propagande, et notamment de manifester ses croyances religieuses par le port de signes distinctifs (CE, avis, 2000, Mlle Marteaux). Le devoir de réserve se traduit par l’obligation de mesurer les mots et la forme dans laquelle le fonctionnaire s’exprime lorsqu’il est amené à manifester publiquement ses opinions. C’est le cas par exemple d’un un professeur exerçant en Indochine qui publie un article critiquant violemment la politique du gouvernement (CE, 1955, Hauger) ou encore celui d’un chargé de mission dans une préfecture qui conteste publiquement la politique du gouvernement (CE, 1965, Le Nulzec). 
La portée de cette obligation n’est pas absolue et est appréciée au cas par cas par l’autorité hiérarchique sous contrôle du juge administratif. L’obligation de réserve est une construction jurisprudentielle complexe qui varie d’intensité en fonction de critères divers (place du fonctionnaire dans la hiérarchie, circonstances dans lesquelles il s’est exprimé, modalités et formes de cette expression). Selon le CE, l’obligation de réserve est particulièrement forte pour les titulaires de hautes fonctions administratives (étant directement concernés par l’exécution de la politique gouvernementale), mais à l’inverse, les fonctionnaires investis d’un mandat politique ou de responsabilités syndicales disposent d’une plus grande liberté d’expression. La réserve a trait à l’expression des opinions, mais aussi aux comportements portant atteinte à la considération du service public par les usagers.

D/ Enfin, en principe, un fonctionnaire a un devoir de non cumul des activités et notamment de cumuler leur emploi avec celle d’une activité privée lucrative. Un certain nombre de dérogations ont néanmoins été prévues et qui ont encore été élargies avec la loi de 2007 de modernisation de la fonction publique. Ainsi les agents à temps partiel peuvent désormais bénéficier d’un régime de cumul. Les agents publics peuvent également créer ou reprendre une entreprise tout en restant dans l’administration, ou bien poursuivre une activité dans une entreprise lorsqu’ils deviennent agents publics pendant une durée de deux à trois ans.


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