L’Etat-providence

William Beveridge (1879-1963).

Lié au développement du capitalisme et à l’industrialisation au cours du XIXe siècle, l’Etat-providence est une notion d’origine française, employée dans un sens négatif par les libéraux, pour fustiger l’élargissement des fonctions de l’Etat à des fonctions sociales, notamment celles touchant au bien-être des individus. Depuis les années 80, il a fait l’objet de critiques sur ses excès passés et son affaiblissement actuel (incapacité à résoudre les problèmes tels que le chômage, la sécurité, etc.), qui ont amené certains auteurs à parler de “crise de l’Etat-providence”. Pour les socialistes, en revanche, il est un mode d’intervention de l’Etat dans l’économie qui répond à un principe de solidarité. Il s’est développé tout au long du XXe siècle, mais connaît un essor surtout depuis les années 45. Il a pour principale fonction de protéger les individus contre les risques sociaux (maladie, chômage, vieillesse, famille) et est inséparable du développement de la société démocratique et des progrès de l’individualisme qui lui sont concomitants. Après avoir décrit le fonctionnement de l’Etat-providence (1), nous chercherons à expliquer quelles sont les raisons de cette crise (2). 

1/ Minimalement, l’Etat-providence désigne la prise en charge par l’Etat des tâches de protection sociale. 

A/ Dans L’Etat-providence (PUF, “QSJ”, 2003), François-Xavier Merrien définit trois principaux aspects de l’Etat-providence : 

  • une intervention réglementaire : elle a pour but d’assurer une certaine sécurité économique au par le biais de systèmes de Sécurité sociale ; 
  • une volonté de redistribution : elle passe par des transferts monétaires verticaux ou horizontaux ; 
  • une volonté de fournir à la population des services et des équipements collectifs à des coûts très inférieurs à ceux du marché. 

Traditionnellement, on distingue deux modèles principaux d’Etat-providence (mais dans les faits, on a souvent une combinaison) : 

  • le modèle bismarckien : à la fin du XIXe siècle, le chancelier allemand Otto von Bismarck a mis en place des assurances sociales (en 1883, la loi sur l’assurance maladie ; en 1884, la loi sur les accidents du travail ; en 1889, la loi sur l’invalidité). Les assurés se trouvent ainsi progressivement couverts contre les risques maladie, chômage ou vieillesse. Ce modèle est fondé sur un système d’assurance financé par cotisations selon une logique contributive ; 
  • le modèle beveridgien : dans deux rapports remis en 1942 et en 1944, l’économiste William Beveridge préconise un système de protection sociale couvrant l’ensemble de la population (et non plus telle ou telle catégorie de travailleurs) pour tous les risques. Il passe par la mise en place d’un ensemble de prestations affectées à des besoins et à des groupes particuliers (aide aux personnes âgées, aide médicale aux personnes sans ressources, aide aux handicapés, aide à l’enfance). Ce modèle est fondé sur un système d’assistance financé par l’impôt selon une logique universelle

Dans tous les cas, l’Etat-providence constitue une socialisation du risque, c’est-à-dire une prise en compte par la société des évènements qui sont susceptibles d’arriver au cours de la vie d’un individu. Il marque le début de la reconnaissance d’une responsabilité sociale et non plus seulement d’une responsabilité individuelle, c’est-à-dire de la prédominance d’une logique de la solidarité sur une logique de la charité ou encore d’une reconnaissance juridique des droits collectifs qui vient compléter la reconnaissance des droits individuels. 

B/ En France, la mise en place de l’Etat-providence s’est faite progressivement. Elle s’inscrit d’abord dans une logique bismarckienne puisque c’est en 1898, que la loi concernant la responsabilité des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail, signe officiellement sa reconnaissance (cette loi a été adoptée après un débat parlementaire qui a duré 18 ans). Dans Histoire de l’Etat-providence, François Ewald estime qu’il s’agit d’une loi fondatrice car avec la notion de risque professionnel, “on disposait (…) du principe qui ouvrait tout l’avenir des obligations sociales, qu’on regrouperait un demi-siècle plus tard sous le titre de ‘‘Sécurité sociale’’”
Il faut cependant attendre l’ordonnance du 4 octobre 1945 qui met en place un Plan de Sécurité sociale pour que naisse un système de protection sociale généralisé et rationalisé. Par rapport aux modèles beveridgien et bismarckien, le modèle français présente une double originalité : 

  • D’une part, les organismes de Sécurité sociale sont des institutions de droit privé dotées de prérogatives de puissance publique et gérées conjointement par les syndicats et le patronat et non des organismes d’Etat, et leurs administrateurs sont élues par les assurés. 
  • D’autre part, l’universalité du “régime général” n’a pas été réalisée, les professions libérales préférant fonder des “régimes autonomes” tandis que coexistent de nombreux “régimes spéciaux”. 

Dans L’Etat en France (III, 4), Pierre Rosanvallon juge que l’introduction de la Sécurité sociale peut être considérée sous deux angles complémentaires : 

“Ce mouvement d’universalisation et d’amélioration quantitative représente l’aboutissement du programme social-républicain amorcé de 1898 à 1930. Il opère pourtant une rupture d’ordre culturel, que l’adoption du terme de sécurité sociale symbolise, en réintroduisant la vieille notion de droits sociaux à laquelle l’idée d’assurance obligatoire s’était progressivement substituée”. 

C/ Pour mettre en évidence la logique de fonctionnement de chaque Etat social, il est possible de recourir à la typologie des Etats-providence proposée par Gosta Esping-Andersen dans son ouvrage Les trois mondes de l’Etat-providence. Essai sur le capitalisme moderne (1990). Pour la mise au point de sa typologie, Esping-Andersen utilise trois critères : les rapports de l’Etat-providence au marché (le degré de dé-marchandisation), à la stratification (l’impact des États-providence sur les hiérarchies sociales et sur les inégalités issues du marché) et au système familial dominant. 
A partir de cette analyse, trois régimes différents d’Etat-providence peuvent être distingués : 

  • le régime libéral : l’essentiel de la couverture sociale est acquise sur le marché, l’Etat n’intervient que pour la production de biens sociaux indivisibles. L’essentiel de la protection collective est  affectée à ceux qui ne trouvent pas de ressources suffisantes sur le marché du travail ou qui en ont été exclus pour une raison ou une autre (ce régime libéral est aussi qualifié de “résiduel”). La démarchandisation est donc faible. Les aides sont ciblées et contribuent à stigmatiser certaines catégories (“les pauvres”, “les assistés”). Le rôle de la famille reste important (défamiliarisation faible). Les pays qui correspondent le mieux à ce modèle sont les Etats-Unis, le Canada et l’Australie, la Suisse et le Japon ; 
  • le régime corporatiste-conservateur : il est basé sur le modèle bismarckien et où la qualité de la protection sociale dépend de la profession et des revenus. Ce régime est modelé par l’État “toujours prêt à se substituer au marché en tant que pourvoyeur de bien-être” et par l’Église soucieuse de défendre des valeurs familiales traditionnelles. La démarchandisation est partielle puisque la protection sociale est liée à la participation préalable à une activité salariée. Ce régime est par ailleurs indirectement redistributif (l’objectif premier n’est pas la redistribution mais la protection des grands risques sociaux, mais les plus pauvres sont plus touchés par les grands risques sociaux). Le poids de la stratification sociale est fort, puisque la couverture sociale dépend de son appartenance de classe et du degré d’organisation politique et sociale des salariés. Par ailleurs, le caractère “conservateur” de ce régime tient à ce qu’il est lié à une forte familiarisation de la protection sociale, souvent reliée à une forte imprégnation de la religion catholique. Le statut social de la femme est fortement centré sur l’univers domestique et l’éducation des enfants. Les pays emblématiques sont l’Autriche, l’Allemagne, la France, l’Italie et la Belgique ; 
  • le régime social-démocrate : basé sur le modèle beveridgien, la protection sociale et les divers prestations sont universelles, ne dépendent pas des revenus et profitent aux pauvres comme aux riches. Ce régime est plus opposé au précédent conservateur-corporatiste qu’au modèle libéral car “l’idéal n’est pas de maximiser la dépendance à la famille mais de renforcer la possibilité d’une indépendance individuelle. En ce sens, le modèle est une fusion particulière de libéralisme et de socialisme”. Il en découle une démarchandisation forte de la protection sociale : elle implique la possibilité de percevoir un revenu de remplacement proche du salaire d’activité lorsqu’on se retrouve hors du marché du travail. La couverture et le financement sont universels, ce qui limite grandement le poids de la stratification sociale, mais conduit aussi à élargir fortement la notion de besoins sociaux. Ce régime est également fortement lié à une défamilialisation de la protection sociale, supposant un statut social de la femme et de l’enfant marqué par une forte autonomie. On peut déceler une influence protestante dans cette forte individualisation de la protection sociale. Les pays les plus représentatifs de ce modèle sont les pays scandinaves. 

2/ Depuis les années 80, l’Etat-providence connaît une crise majeure qui remet en cause sa légitimité et pose la question de son devenir dans les différents pays développés. 

A/ À la suite des différents chocs pétroliers, l’État Providence se trouve remis en cause par les théories économiques libérales qui en font un des responsables de la crise. Selon Pierre Rosanvallon (La Crise de l’État-providence, 1981), cette crise se déploie à trois niveaux

  • financiers : la fin de la forte croissance des Trente Glorieuses remet en cause le mode de financement de la sécurité sociale tandis que la prise en charge sociale et économique des victimes de la récession accroît ses dépenses ; 
  • de l’efficacité : l’État ne parvient pas à résoudre le chômage et la mobilité sociale diminue ; 
  • de la légitimité : l’opacité des dépenses publiques suscite des questions quant à l’utilisation de la solidarité nationale. L’État-providence est devant la question de sa limite sociale et ses mesures sont davantage perçues comme des impôts supplémentaires que des opportunités de redistribution. 

Rosanvallon conteste pour autant la libéralisation de l’économie qu’il assimile à une régression sociale. Il préconise plusieurs solutions à cette triple crise : 

  • l’allègement du poids de l’Etat par la transmission des missions de solidarité à la société civile (rendu possible par une réduction du temps de travail) et le développement de l’initiative locale ; 
  • la rationalisation et la débureaucratisation de l’État pour en accroître l’efficacité ; 
  • l’accroissement de la visibilité par les citoyens du fonctionnement de l’Etat afin de lui redonner sa légitimité. 

Dans ses Ecrits politiques, Jürgen Habermas insiste surtout sur ce dernier point. L’Etat-providence rencontre d’importantes difficultés pour légitimer son action du fait que celle-ci s’implique directement dans le processus de production, le bien-être économique des citoyens et les relations sociales. Ainsi pour justifier son implication, il a recours aux experts et présente les débats publics sous la forme d’enjeux non plus politiques ou éthiques, mais techniques et économiques. Habermas relève donc un paradoxe : plus l’action publique vise à l’universalité et plus l’accès au citoyen aux décisions politiques est limité. Cette opacité technico-politique conduit à un dépérissement de la sphère publique faute de légitimation. 

B/ Dans L’Etat en France, Pierre Rosanvallon montre également que l’extension exorbitante de la compétence de l’Etat à toutes les formes de risque crée un décalage entre ses principes et les effets de son action. Ainsi, 

“la crise de l’Etat-providence, ou plutôt ce qui est appréhendé comme tel, exprime indissociablement une réaction face à une gestion de la solidarité jugée trop bureaucratique et une interrogation sur les normes légitimes de celle-ci. Ni l’adoption de la Sécurité sociale, ni la banalisation de l’assistance n’ont ainsi éliminé les questions philosophiques qui se posent depuis la Révolution française pour élaborer juridiquement les droits sociaux”. 

Il existe donc potentiellement une extension indéfinie du champ de compétence de l’Etat-providence
Dans L’insécurité sociale (2003), Robert Castel approfondit cet argument. Il observe que plus les protections sont importantes et plus le besoin de protection grandit. Le paradoxe des politiques de sécurité sociale est de développer un sentiment d’insécurité au fil de leur extension. Il coexiste ainsi une sécurisation inédite de l’individu moderne face à l’ensemble des aléas de la vie et un sentiment croissant d’insécurité. Ce phénomène s’explique par le fait que les sociétés modernes sont “construites sur le terreau de l’insécurité parce que ce sont des sociétés d’individus qui ne trouvent, ni en eux-mêmes, ni leur entourage immédiat, la capacité d’assurer leur protection. (…) Il en résulte que la recherche des protections est consubstantielle au développement de ce type de sociétés”. L’Etat-providence est un produit paradoxal de la société démocratique et de l’individualisme qu’elle génère. Il apparaît ainsi comme un acteur d’une politique sans fin aux moyens financiers pourtant de plus en plus limités. 
Robert Castel souligne néanmoins que le système de protection sociale permet à ceux qui ne disposent pas d’une propriété privée d’être protégé par un équivalent : une propriété sociale. Issu du travail salarié, cette propriété lui assure une sécurité lorsqu’il n’est plus en situation de travail. Il donne notamment l’exemple du retraité qui pourra, grâce à elle, rivaliser avec le patrimoine du rentier et assurer ainsi sa subsistance durant ses vieux jours. La propriété sociale comble ainsi un désir de protection qui est, selon lui, “une nécessité inscrite au cœur de la condition de l’homme moderne” et qu’il serait par conséquent mal venu de supprimer.


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