La préparation de la loi de finances initiale

La préparation de la loi de finances initiale (LFI) s’étend sur les trois premiers trimestres de l’année civile. Elle est réalisée par le pouvoir exécutif avec l’aide des services budgétaires de Bercy. En effet, selon l’art. 38 LOLF, il appartient au gouvernement de préparer le projet de loi de finances (PLF) : “sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances (en réalité, c’est le ministre chargé du budget) prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en Conseil des ministres”. Toutefois, le Parlement reste informé durant le processus de préparation.

1/ Sous le régime de la LOLF, le processus de préparation de la loi de finances apporte deux avantages par rapport à la procédure antérieure :

  • le dialogue sur les crédits et leur justification est moins fragmenté ;
  • la logique de la mission émerge de façon progressive comme le lieu de la formulation véritable des politiques publiques.

Ce processus comprend cinq phases.

a) Au début de l’année : 

  • un séminaire gouvernemental sur la stratégie budgétaire de l’ensemble des finances publiques est mis en place ; 
  • une fois  ce séminaire achevé, le Premier ministre envoie à chaque ministre une lettre de cadrage déterminant les orientations budgétaires d’ensemble. Cette lettre encadre la négociation à venir entre le ministre chargé du budget et les autres ministres ;
  • dans chaque ministère, les différents ministres aidés de leurs services évaluent leurs besoins et adressent un dossier complet au ministre du Budget ;
  • de leur côté, les bureaux sectoriels de la direction du Budget tracent leurs propres perspectives, cherchant à garantir la soutenabilité de leur programmation à moyen terme (PMT) sur trois ans, exercice interne périodiquement mis à jour par leur direction.

b) De février à avril : 

  • les réunions sur les économies structurelles se concentrent sur les réformes structurelles (justification au premier euro). Elles ont lieu entre chaque ministère et le ministère chargé du budget ;
  • les réunions de budgétisation permettent à la direction du Budget d’examiner les demandes de crédits et d’emplois des ministères de manière à rester dans les objectifs fixés par la lettre de cadrage.

c/ En avril : la direction du Budget et les ministères conduisent ensemble des travaux sur la performance dans la perspective de communiquer au Parlement la liste des objectifs et des indicateurs de performance au moment du débat d’orientation sur les finances publiques (DOFP) et de préparer les projets annuels de performance (PAP).

d/ En mai : 

  • le Premier ministre organise des réunions de restitution afin de déterminer les principales réformes qui doivent être intégrées à la préparation du PLF et d’arrêter le montant maximum des crédits et des emplois par mission ;
  • le Premier ministre envoie à chaque ministère une lettre plafond qui fixe le montant définitif des crédits par mission. 

e/ De juin à septembre : 

  • en coopération avec la direction du Budget, les ministres répartissent les crédits entre les différents programmes d’une mission ; 
  • les responsables de programme finalisent les documents budgétaires (en particulier les projets annuels de performances – PAP – qui fixent les principaux objectifs à atteindre) et la justification au premier euro (JPE) ;
  • la direction du Budget édite les différents documents budgétaires ; 
  • le ministre du Budget et le Premier ministre fixent l’équilibre définitif du budget : les prévisions de recette sont déterminées de façon précise et toutes les mesures fiscales sont arrêtées, ce qui permet de stabiliser le solde budgétaire et d’éditer le PLF ;
  • le PLF est transmis au CE qui se prononce sur la légalité des articles proposés et sur la qualité juridique de leur rédaction ;
  • le PLF passe ensuite en Conseil des ministres ;
  • le PLF est présenté à la presse, puis déposé à l’Assemblée nationale en vue de son examen, obligatoirement avant le premier mardi d’octobre selon l’art. 39 LOLF

2/ Durant l’ensemble de ces cinq étapes, l’information du Parlement est permanente.

a) La lettre de cadrage est  transmise au Parlement. En outre, le président de la commission des finances de chacune des assemblées, les rapporteurs généraux, les rapporteurs spéciaux des commissions des finances et les rapporteurs pour avis des autres commissions ont accès aux informations des administrations. Ils disposent en outre : 

  • d’un droit d’accès à tout renseignement et document d’ordre financier et administratif ; 
  • d’un droit d’auditionner toute personne, les personnes sollicitées étant même déliées du secret professionnel à cette occasion (art. 57 LOLF) ;
  • d’une possibilité de demander à la Cour des comptes de réaliser des enquêtes dont les conclusions doivent être remises dans un délai de 8 mois (art. 58 LOLF) ;
  • d’une procédure de référé devant le juge administratif en cas de non communication de renseignements demandés dans le cadre d’une mission de contrôle ou d’évaluation (art. 59 LOLF) ;
  • de l’instauration de délais impératifs pour obtenir les réponses aux questionnaires adressés aux ministères par les rapporteurs parlementaires des différents budgets (art. 49 LOLF). 

b) Mais l’information des parlementaires est surtout favorisée par le débat d’orientation des finances publiques (DOFP) réalisé au printemps. Le DOFP est un débat non suivi de vote sur les orientations fondamentales des finances publiques. Il est institutionnalisé par l’art. 48 LOLF en vue de l’examen et du vote du PLF. Il n’est pas obligatoire, mais le gouvernement doit transmettre “au cours du dernier trimestre de la session parlementaire ordinaire, un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques” qui peut donner lieu à débat dans chacune des deux Assemblées. 
Le Rapport sur l’évolution de l’économie nationale comporte deux tomes : 

  • le tome 1 présente une description des grandes orientations de la politique économique et budgétaire du Gouvernement au regard des engagements européens de la France, une évaluation à moyen terme des ressources et des charges de l’État ainsi que quelques développements sur un aspect particulier des finances publiques (dette publique, pilotage des finances publiques par exemple) ; 
  • le tome 2 contient la liste des missions, des programmes, des objectifs et des indicateurs de performances envisagés pour le PLF de l’année suivante.

Ce rapport doit être accompagné du Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques (selon l’art. 58 LOLF) : il s’agit du rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l’exécution budgétaire de l’année précédente. 

c) L’introduction de la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012 par la révision constitutionnelle de 2008 permet au Parlement de participer à la stratégie de finances publiques puisqu’elle est établie par le pouvoir exécutif, mais également discutée et votée par la représentation nationale. Cette nouvelle loi, qui constitue une atténuation au principe d’annualité budgétaire, a pour objectif, à terme, d’équilibrer les comptes publics, notamment dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance, conformément aux accords européens pris par la France. Cette loi de programmation couvre tout le spectre des dépenses publiques (celles de l’Etat, de la sécurité sociale, mais aussi celles des collectivités territoriales, de l’assurance-chômage et des régimes complémentaires de retraite), ce qui représente au total près de 1 000 Mds €. Elle est complétée d’un rapport annexe qui détaille le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation. La première loi de programmation portant sur l’exercice 2009-2012 a également fixé comme nouvelles règles de comportement :

  • l’affectation d’éventuels surplus de recette au désendettement de l’Etat ;
  • l’encadrement des dépenses fiscales et des niches sociales (règle de compensation systématique des nouvelles mesures).

Le 28 décembre 2010, une nouvelle loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 a été votée. Elle prévoie une sortie progressive du plan de relance, ainsi qu’une diminution des niches fiscales, le tout dans l’optique de réduire le déficit des finances publiques à 6 % en 2011, pour arriver à 3 % d’ici 2013. 
*A voir : Ce qu’apporte la loi de programmation des finances publiques 2011-2014.

Budget : finances publiques 2011-2014
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