La supériorité des traités sur la loi

Le droit international a pour objectif de pacifier les relations entre Etats. Mais compte tenu de la souveraineté, il n’existe que parce que les Etats acceptent de s’y soumettre. C’est en ce sens que le Préambule de la Constitution de 1946 dispose que “la République française, fidèle à ses traditions, se conforme” aux règles du droit public international. En régime moniste, le droit international s’incorpore au droit interne des Etats, sans qu’il soit besoin de transposer les normes internationales à l’ordre interne par le truchement de lois ou de règlements. C’est le cas de la France dont l’art. 55 C dispose que “les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois”. Toutefois, un certain nombre de conditions doivent être remplies pour que les traités puissent être considérés par le juge administratif comme une source du droit. 

1/ L’invocation devant le juge des normes internationales par les particuliers doit satisfaire trois exigences : exister, être directement applicables et satisfaire la clause de réciprocité. 

A/ L’existence des traités ou accords renvoie à leur publication et à leur régularité (ratification ou signature et publication). 
La distinction entre traité et accord reprend la distinction issue du droit international (Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969) et repose essentiellement sur la ratification ou non par le chef de l’Etat : 

  • les traités : pris “en forme solennelle”, signés par les chefs d’Etat, ratifiés par le président de la République. Ils doivent être habilités par une loi lorsqu’ils touchent aux domaines couverts par l’art. 53 C : “les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire”
  • les accords : pris en “forme simplifiée”, conclu par les ministres, ne nécessitent pas de ratification

Le traité peut être regardé par le juge administratif (JA) comme une source du droit (CE, Ass., 1952, Dame Kirkwood). Pour cela, il doit remplir deux conditions que le juge peut, le cas échéant, vérifier : 

  • la publication au JO (CE, 1971, Hagège et Chiche) ; 
  • la régularité de la ratification (CE, Ass., 1998, SARL du parc d’activités de Blotzeim). 

A titre d’exemple, concernant la Déclaration universelle des Droits de l’Homme et du Citoyen (DUDH) de 1948, le CE juge qu’elle n’a pas été ratifiée dans les conditions fixées par l’art. 55 C, puisqu’aucune loi d’habilitation n’a été prise (CE, 1992, Battesti). 

B/ Pour être une source du droit interne, la norme internationale doit aussi avoir un caractère directement applicable. Cette exigence vient du fait que le droit international n’a vocation à l’origine qu’à régir les relations entre Etats. 
Deux conditions pour qu’une norme internationale soit invocable : 

  • la norme doit avoir entendue conférer des droits au particulier : le juge apprécie ce critère au regard de l’intention des parties au traité. Cas typique : le CE distingue deux sortes d’article dans la Convention de New York relative au droit de l’enfant de 1990 : 
    • les articles accordant des droits aux enfants : l’art. 3-1 stipule que l’intérêt supérieur de l’enfant est une considération primordiale (CE, 1997, Dlle Cinar) ; 
    • les articles créant seulement des obligations entre Etats sans ouvrir de droits aux intéressés (CE, 1994, Préfet de la Seine-Maritime) ; 
  • la norme doit être suffisamment précise et inconditionnelle : ainsi certaines stipulations du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et au code européen de Sécurité sociale ne se sont pas vu reconnaître d’applicabilité directe pour ce motif (CE, Ass., 1999, Roquette). 

C/ La dernière condition est la satisfaction de la clause de réciprocité : “sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie” (art. 55 C). Elle est relativement peu soulevée par la jurisprudence et sa vérification dépend bien souvent du rapport des forces en présence sur l’échiquier international.

2/ Une fois ces trois conditions satisfaites, les traités et accords ont “une autorité supérieure à celle des lois” (art. 55 C). Cette supériorité a néanmoins été reconnue progressivement par le JA.

A/ Si le CE a rapidement accepté de faire primer les traités sur les lois qui leur sont antérieures (CE, 1972, Dame veuve Sadok Ali), du fait d’une tradition légicentriste, il a cependant longtemps estimé qu’il ne lui appartenait pas de contrôler la compatibilité d’une loi postérieure à un traité (CE, Sect., 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France). En suivant la jurisprudence “des Semoules”, il a fait application de la théorie de la loi-écran : la loi faisant écran au traité, le JA refusait de contrôler les actes qui résultaient directement de l’application d’une loi. Ce point de vue était logique puisque le rôle principal de l’administration est d’exécuter des lois. Il était donc normal que le CE, juridiction suprême de l’ordre administratif, n’entérine pas de lui-même une position qui revenait à affranchir l’ordre administratif de sa principale mission. 
En outre, cette position du CE a ensuite été renforcée par le CC qui a décidé qu’il ne lui appartenait pas de contrôler lui-même la conformité d’une loi à une convention internationale. Dans la décision CC, 1975, Loi relative à l’IVG, il refuse d’examiner la question de l’incompatibilité entre la loi relative à l’IVG et le droit à la vie prévu par l’art. 2 CEDH. La conséquence est une absence totale de contrôle des lois postérieures au traité par rapport à ce dernier (en contradiction avec la lettre de l’art. 55 C). Cette importante décision signifie que le CC se borne à examiner la conformité des lois aux normes de valeur constitutionnelle, mais qu’il se déclare incompétent pour examiner leur éventuelle contradiction avec les traités (en l’espèce, la CEDH). Pour motiver sa décision, il précise que la supériorité des traités sur les lois présente un caractère relatif (elle dépend des rapports de l’Etat avec les parties du traité) et contingent (à cause de la clause de réciprocité), alors que la supériorité de la Constitution sur les traités est, elle, absolue et définitive. 

B/ Cependant, des revirements de jurisprudence vont être opérés par la suite : 

  • la Cour de cassation : dans Cass., 1975, Société des cafés Jacques Vabre, elle estime qu’il revient au juge ordinaire d’écarter la loi si elle contredit une disposition prise dans un engagement international ; 
  • le CC statuant comme juge électoral : dans CC, 1988, Election dans la 5 circonscription du Val d’Oise, le juge électoral étant un juge ordinaire, le CC estime qu’il peut s’interroger sur la compatibilité d’une loi avec un traité à la manière de la Cour de cassation et suit la jurisprudence des cafés Jacques Vabre (alors même qu’en tant que juge constitutionnel, il s’est déclaré incompétent). 

Ces revirements conduisent le JA à revenir sur sa position initiale. Dans CE, Ass., 1989, Nicolo, le CE rejoint la Cour de cassation et accepte de contrôler la compatibilité de toutes les lois, quelle que soit leur date, par rapport aux stipulations des traités, sous réserve des autres conditions (réciprocité notamment). Cet arrêt Nicolo est une véritable révolution dans le droit administratif car il permet aux requérants d’invoquer directement devant le juge toutes les normes écrites d’origine internationale. Le juge peut à présent écarter l’application d’une loi qui serait contraire aux engagements internationaux pris par ailleurs, et ce, même si la loi est postérieure au traité (application à la lettre de l’art. 55 C). 
Cet arrêt Nicolo met donc fin : 

  • au dualisme encore persistant dans la jurisprudence “des semoules” entre droit interne et droit international ; 
  • à l’isolement du Conseil d’Etat, puisque depuis les années 70, la plupart des cours suprêmes européennes ont reconnu la supériorité des traités sur les lois. 

Deux exemples d’application concrète : 

  • CE, Ass., 1991, M. Belgacem et Mme Babas : un ressortissant étranger en situation irrégulière qui devrait être expulsé, ne le sera pas s’il entre dans les stipulations de l’art. 8 CEDH protégeant les atteintes disproportionnées à une vie familiale normale ; 
  • CE, Ass., 2007, Gardedieu : un particulier pourra se voir indemnisé par le juge d’un préjudice qui résulterait pour lui d’une loi contraire à un engagement international de la France.
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