Le budget de l’Etat désigne l’acte descriptif des ressources et des charges. La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en donne la définition suivante : “le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’Etat” (art. 6 LOLF).
Les dépenses publiques de l’ensemble des administrations représentent environ 1 000 Mds €. Elles comprennent les dépenses de l’Etat stricto sensu qui s’élèvent à 350 Mds €, les dépenses des administrations de sécurité sociale : 450 Mds €, et les dépenses des administrations publiques locales : 200 Mds € environ.
1/ Chaque année, le budget de l’Etat doit être voté par le Parlement à travers la loi de finances. La loi de finances constitue l’acte d’autorisation donné par le Parlement au gouvernement de percevoir les ressources et d’autoriser les charges de l’Etat. Selon la LOLF, les lois de finances “déterminent, pour un exercice, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte” (art. 1er LOLF).
Le budget de l’Etat représente l’expression privilégiée de la politique d’un gouvernement. Gaston Jèze déclarait ainsi en 1922 que “le budget est essentiellement un acte politique”. Il constitue un levier essentiel de l’action économique de l’Etat et occupe une place majeure dans l’économie d’un pays (environ 15% du PIB en France). L’histoire du budget de l’Etat permet de retracer les grandes étapes de sa construction : l’Etat régalien du XIXe siècle n’a en effet plus grand chose à voir avec l’Etat-providence du XXe siècle.
Le passage par le Parlement constitue une épreuve obligatoire pour tout gouvernement chaque année. Il repose historiquement sur le consentement à l’impôt dont les racines sont britanniques :
- la Magna Carta (1215) : la grande charte accordée par Jean sans Terre à ses barons après la défaite de Bouvines. Le roi admet qu’il ne peut lever l’impôt qu’avec le consentement des représentants des contribuables ;
- le Bill of Rights (1689) : la pétition des droits imposée à Guillaume d’Orange (devenu le roi d’Angleterre Guillaume III lors de la Glorieuse Révolution) consacre définitivement : le consentement à l’impôt, la périodicité annuelle du consentement parlementaire et l’utilisation de l’impôt conformément au consentement donné.
Les origines françaises du consentement à l’impôt sont plus tardives et remontent à la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (26 août 1789) selon laquelle “tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée” (art. 14 DDHC). Cet article 14 pose deux principes :
- la nécessité d’une autorisation préalable des recettes ;
- le contrôle de l’exécution des dépenses par les représentants du peuple.
La Déclaration des droits de l’homme fixe également d’autres grands principes budgétaires :
- art. 13 DDHC : en ce qui concerne l’impôt, cet article établit que “pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable”. Il précise que cette contribution doit être répartie équitablement : “elle doit être également répartie entre tous les Citoyens, en raison de leurs facultés” ;
- art. 15 DDHC : cet article dispose que “la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration”, ce qui contraint l’administration à une certaine efficacité dans sa gestion des deniers publics.
2/ Le budget de l’Etat est encadré par plusieurs catégories de normes juridiques.
a) Tout d’abord, la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que “la loi fixe les règles concernant (…) l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures” (art. 34 C). Il appartient donc aux députés et aux sénateurs de consentir à l’impôt. Cet article renvoie également à “une loi organique” pour le détail des conditions d’élaboration du budget. Un autre article dispose que “le Parlement vote les projets de loi dans les conditions prévues par une loi organique” et précise les délais d’adoption du projet de loi de finances (art. 47 C).
b) Cette loi organique n’est autre que la Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Lancée par Laurent Fabius, alors président de l’Assemblée nationale, et traduite dans une proposition de loi organique déposée durant l’été 2000 à l’Assemblée nationale par le rapporteur général de la commission des finances (Didier Migaud, qui est considéré avec son homologue du Sénat, Alain Lambert, comme le père de la LOLF), la LOLF est la 36e tentative de réforme de la charte des finances de l’Etat que constituait l’Ordonnance organique de 1959 en 2006 et incarne un véritable bond en avant dans la modernisation de la gestion des finances publiques de l’Etat, notamment par l’introduction de la justification au premier euro qui conduit désormais au vote de l’ensemble du budget (alors que sous le régime de l’Ordonnance organique, seuls les nouveaux crédits étaient votés, soit environ 5 % seulement du budget de l’Etat). Cependant un rapport remis en 2006 au Premier ministre rédigé par D. Migaud et A. Lambert fait état de dérives bureaucratiques regrettables de la LOLF qui ont conduit à renforcer les contraintes et les rigidités sources de démotivation des gestionnaires.
c) Par sa jurisprudence, le Conseil constitutionnel, saisi quasi systématiquement depuis 1974 des lois de finances initiales et rectificatives, a été amené à préciser les règles contenues dans l’Ordonnance de 1959 par ses interrogations. Il exerce un contrôle sur le contenu des lois de finances, le respect des principes budgétaires, ainsi que sur l’information du Parlement.
d) Enfin, le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique régit les conditions d’exécution du budget voté. Il répartit également les compétences entre les agents chargés de ces opérations, organise les règles comptables applicables aux opérations et prévoit les procédures de contrôle.
