Le principe de spécialité budgétaire

Le principe de spécialité budgétaire est l’une des cinq règles technique fondamentales encadrant le budget de l’Etat. Il renvoie à la spécialisation par programme des crédits votés en loi de finances (programmes qui sont ensuite regroupés en mission). Une fois que le Parlement a voté l’identification de la dépense à laquelle les crédits doivent servir, le gouvernement ne peut plus la modifier. 
Le principe de spécialité est énoncé à l’art. 7.I et 7.II LOLF :

  • l’art. 7.I LOLF : “les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’Etat sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs services d’un ou plusieurs ministères” ;
  • l’art. 7.II LOLF : “les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation”.

1/ Ce principe a été introduit par la LOLF qui constitue la nouvelle constitution financière de l’Etat. Sa nouveauté par rapport à l’Ordonnance de 1959 consiste dans l’inscription des crédits. Les crédits ne sont plus inscrits au budget de l’Etat uniquement par nature de dépenses (dépenses de fonctionnement, dépenses de personnels, dépenses d’investissement, etc.), mais sont spécialisés par programme (art. 7.II LOLF). Le programme s’apprécie selon un système de poupée gigogne qui se traduit de la manière suivante (que l’on peut appeler de manière mnémotechnique, la ventilation MPA) :

  • Mission : ensemble de programmes concourant à une politique publique définie, relevant d’un ou plusieurs services, d’un ou plusieurs ministères. Les missions sont créées par une disposition de la loi de finances d’initiative gouvernementale. A la différence des programmes, les missions peuvent être interministérielles. Chaque budget annexe et chaque compte spécial constitue à lui seul une mission (33 dans le budget général / 48 en tout) ;
  • Programme : action ou ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, des résultats attendus et des évaluations de ces résultats (130 pour le budget général / 170 en tout) ;
  • Action : découpage indicatif du programme, l’action apporte des précisions sur la destination prévue des crédits (600 actions pour le budget général / 680 en tout).

Par exemple : la mission “Sécurité” comporte deux programmes qui sont la “Gendarmerie” et la “Police nationale”. Le programme “Police nationale” comprend plusieurs actions : ordre public, sécurité et paix publiques, sécurité routière, etc.
Avec la LOLF, l’unité de spécialité est le programme. Il s’agit d’un véritable progrès par rapport à l’Ordonnance de 1959 puisque le débat portait alors sur les chapitres (850), alors qu’il porte à présent sur seulement 150 programmes. La nomenclature gagne ainsi en lisibilité, en simplicité et en cohérence.

Lorsque des crédits n’ont pas une action à financer, on créé une unité de spécialité par exception (art. 5 et 7 LOLF). Il s’agit en fait d’une dotation pour les crédits ne finançant pas d’actions, mais auxquels des objectifs peuvent être associés. Ce sont par exemple les crédits destinés aux pouvoirs publics (présidence de la République, Assemblée nationale, etc.), ou encore les crédits destinés à faire face à des dépenses accidentelles et imprévisibles.
La nouveauté de la LOLF est d’être fondée sur le principe d’une budgétisation orientée vers les résultats, à partir d’objectifs définis. La LOLF est un nouveau cadre juridique qui doit servir de support à une réforme de la gestion publique structurée sur deux piliers :

  • un engagement sur des objectifs : dans le cadre budgétaire ancien, l’efficacité de la dépense publique ne donnait pas lieu à des engagements contrôlés ;
  • une responsabilisation des gestionnaires : les gestionnaires doivent désormais rendre compte de leur action en mettant en évidence les résultats obtenus au regard des moyens utilisés.

Le Parlement dispose maintenant, en plus de sa traditionnelle approche quantitative des budgets (volume des crédits, taux d’évolution et de consommation), d’une approche qualitative concernant la gestion de ces moyens. 
En outre, grâce à la LOLF, un gestionnaire dispose désormais d’une liberté quasi-totale pour redéployer les crédits entre les titres au sein d’un programme grâce à la fongibilité des crédits. Cette fongibilité permet un arbitrage au sein de chaque programme entre les différentes dépenses par nature telles que les dépenses de personnel (voir cependant la limite posée par la fongibilité asymétrique afférente à ces dépenses), de fonctionnement, d’investissement, etc. aussi appelée “titres” (leur nombre est fixé à 7 par l’art. 5 LOLF).
La responsabilisation des gestionnaires est la contrepartie des libertés nouvelles générées par la globalisation des crédits. Les gestionnaires doivent s’engager sur des objectifs et rendre des comptes annuellement des résultats obtenus. Selon l’art. 1er LOLF, les lois de finances “tiennent compte des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent”. De même, les programmes regroupent les crédits nécessaires à la mise en œuvre d’actions auxquelles “sont associés des objectifs précis et des résultats attendus, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation”.
La fongibilité asymétrique est une limite spécifique posée à la fongibilité des crédits pour les dépenses de personnel : les crédits ouverts sur ce titre au sein de chaque programme constituent un plafond de dépenses et ne peuvent donc pas être majorés par des crédits provenant d’un autre titre, même s’ils peuvent, en revanche, abonder les crédits des autres titres, d’où l’idée d’asymétrie. La fongibilité asymétrique s’explique par la dynamique des dépenses de personnel dont le coût est important sur le long terme pour des raisons liées à la carrière des fonctionnaires ainsi qu’au paiement de leurs retraites. Aux termes de l’art. 7.III LOLF, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’Etat et ces plafonds sont spécialisés par ministère.
La LOLF a également fait émerger la notion de budget opérationnel de programme (BOP). Le BOP est la déclinaison du programme ministériel sur un périmètre d’activité ou sur un territoire. Il en existe 1920 dont près de 1600 au niveau des services déconcentrés (les deux tiers régionaux). Les BOP sont placés sous l’autorité de responsables (près de 1000), un même chef de service pouvant être chargé de plusieurs BOP relevant de programmes différents. Le chef de service gère librement une enveloppe globale de crédits et s’engage auprès du responsable de programme sur des objectifs opérationnels à atteindre. Tout en étant définis au niveau national, les programmes sont mis en œuvre au plus près du terrain. Chaque BOP réunit tous les éléments du programme :

  • une programmation des activités ;
  • une enveloppe globale de moyens (crédits et effectifs) confiée à un responsable identifié ;
  • la déclinaison opérationnelle des objectifs et des indicateurs de programme ;
  • un schéma d’organisation financière.

2/ Le principe de spécialité budgétaire comporte un certain nombre de dérogations d’ordre politique et budgétaire.
a) Les dérogations d’ordre politique sont :

  • les fonds spéciaux (ou “fonds secrets”) : ils échappent au principe de spécialité en raison de leur dimension “secret défense” (financement d’opérations d’espionnage et contre-espionnage notamment). Le Parlement vote leur montant global qui est inscrit dans une sous-action de l’action Coordination de la Sécurité et de la Défense, au sein du programme Coordination de l’action gouvernementale, elle-même faisant partie de la mission Direction de l’action du gouvernement. Ils sont soustraits aux règles de la procédure budgétaire et de la comptabilité publique. Jusqu’en 2001, le Premier ministre disposait librement de ses fonds (environ 60 millions €/an) sans aucun contrôle. Un rapport d’octobre 2001 sur les fonds spéciaux demandé par le Premier ministre Lionel Jospin (suite à des révélations concernant le paiement en espèce, sur fonds secrets, de voyages effectués par le Président et ses proches) a donné lieu à un amendement gouvernemental à la loi de finances pour 2002 qui réserve les fonds spéciaux aux seules opérations des services secrets (DGSE, DST, GIC, DPSD, DRM, leur montant a diminué en conséquence : 54 millions € en 2010) et instaure une commission de vérification chargée de s’assurer que les crédits sont utilisés conformément à leur destination ;
  • le budget des assemblées : selon l’ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, chaque assemblée jouit de l’autonomie financière. Les dispositions de la loi organique et du décret de 1962 portant règlement de la comptabilité publique ne s’appliquent pas au budget du Parlement. Les dotations budgétaires globales des assemblées font l’objet d’une inscription globale d’office à l’issue d’une procédure d’élaboration particulière et la gestion des fonds alloués ne fait l’objet d’aucun contrôle autre que parlementaire. Toutefois, depuis 2009, les comptes sont soumis à un audit conduit par le Conseil supérieur de l’Ordre des experts comptables. Au sein de chaque assemblée, ce sont des parlementaires, membres du bureau de leur assemblée respective, qui sont chargés des projets de crédits nécessaires au fonctionnement de chaque assemblée : les questeurs. Les crédits sont arrêtés par la commission commune des crédits (composée de sénateurs, de députés et de deux magistrats de la Cour des comptes qui ont une voix seulement consultative).

b) Les dérogations d’ordre budgétaire sont :

  • les provisions : elles reflètent les charges probables qu’il convient de rattacher à l’exercice comptable en cours afin de dégager un résultat aussi fidèle que possible. Selon l’art. 11 LOLF, la mission “Provisions” se décompose en deux programmes : la dotation “Provision relative aux rémunérations publiques” (150 millions €) et la dotation “Dépenses accidentelles et imprévisibles” (57 millions €) ;
  • les virements et les transferts de crédits : selon l’art. 12 LOLF, les virements sont une modification de la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, alors que les transferts se font entre ministères distincts. Ils sont effectués par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, après information des commissions parlementaires chargées des finances et des autres commissions concernées. L’utilisation des crédits virés ou transférés donne lieu à l’établissement d’un compte rendu spécial inséré dans le RAP (établi en application l’art. 54.4 LOLF). Aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit de programmes non prévus par une loi de finances ou du titre des dépenses de personnel à partir d’un autre titre.
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