Le représentant de l’Etat

Le représentant de l’Etat désigne la personne qui représente les intérêts de l’Etat dans ses rapports avec les collectivités territoriales. Le représentant de l’Etat renvoie surtout au préfet dans les départements et les régions de métropole et d’outre-mer (il porte le titre de haut-commissaire en Nouvelle-Calédonie et dans les collectivités d’outre-mer). S’il conserve un rôle de premier plan en ce qui concerne l’application de la loi et la conservation de l’ordre public, l’étendue de son contrôle administratif sur les collectivités territoriales a néanmoins connu une certaine diminution du fait de la décentralisation. 

1/ Institution ancienne, le préfet joue un rôle majeur dans les relations qu’entretiennent l’Etat et les collectivités territoriales. 

A/ Les préfets ont été institués par Napoléon en 1800. Jusqu’à l’acte I de la décentralisation, les préfets détenaient le pouvoir exécutif au sein des départements. La création des conseils généraux en 1982 et leur élection au suffrage universel direct a conduit au transfert de ce pouvoir aux départements. A présent, les préfets n’exercent plus qu’un rôle de représentation de l’Etat et de contrôle de la légalité des actes administratifs des collectivités. Ils disposent par ailleurs de pouvoirs de police et du pouvoir réglementaire pour permettre l’application des lois.
En tant que chef de l’administration préfectorale, chaque préfet dispose d’un cabinet et d’un secrétariat général. L’organisation-type d’une préfecture comprend trois directions (réglementation, affaires décentralisées, action de l’État). Le préfet est assisté dans chaque arrondissement par un sous-préfet.

B/ Le rôle du représentant de l’Etat est défini par la Constitution à l’art. 72 al. 6 C

dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois

Sa mission donc est triple :

  • la charge des intérêts nationaux : le préfet est le “dépositaire de l’autorité de l’État dans le département”, le CC lui donne vocation à diriger tous les services de l’Etat de sa circonscription (CC, 1982, Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions). Il est le représentant direct du Premier ministre et de chaque ministre dans le département et met en œuvre les politiques décidées par le gouvernement en matière de développement et d’aménagement du territoire sur sa circonscription ;
  • le contrôle administratif : il s’exerce vis-à-vis des services de l’Etat et des collectivités territoriales. Il concerne les personnes, les décisions et les budgets. Le CC rappelle qu’il “appartient au législateur de mettre le représentant de l’Etat en mesure de remplir en toute circonstances les missions que lui confie le dernier alinéa de l’art. 72 C, notamment en ayant recours à des procédures d’urgence” (CC, 2004, Statut d’autonomie de la Polynésie française) ;
  • le respect des lois : afin de veiller au respect des lois, le représentant de l’Etat dispose de pouvoirs de police et du pouvoir réglementaire nécessaires pour que les mesures d’application de la loi puissent être prises. Il est responsable de l’ordre public.

2/ Avec la décentralisation, le contrôle de légalité réalisé par le préfet a évolué vers une marge de manœuvre accrue des collectivités territoriales dans la limite toutefois des prérogatives de l’Etat. 

A/ La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a introduit un important changement dans le contrôle de légalité réalisé par le préfet. 
Avant cette date, il exerçait un contrôle a priori sur les actes des collectivités territoriales. La loi de 1982 fait de ce contrôle, un contrôle a posteriori : le préfet doit déférer les actes qui lui semblent non conformes à la loi au Tribunal administratif (TA). C’est ensuite le TA qui décide seul de les annuler s’il les juge contraire à la légalité. 
Le nombre de saisines reste faible puisque le nombre de déférés préfectoraux s’élève à 1500 par an sur plus de 6 millions d’actes transmis. Bien souvent, les préfets et les élus locaux parviennent à un accord avant l’intervention d’un déféré. Le contrôle de légalité est donc davantage l’occasion d’un dialogue que d’une censure. L’autorité dont fait preuve le préfet combine les principes de l’indivisibilité de l’Etat avec celui de la libre administration des collectivités territoriales.
Cette loi avait à l’origine, une ambition plus grande, celle de faire disparaître toutes les tutelles administratives, financières et techniques. Le CC a toutefois rappelé que le législateur doit respecter “les prérogatives de l’Etat” (CC, 1982, Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions). Il a donc censuré les dispositions déclarant les actes des collectivités territoriales exécutoires de plein droit, avant même leur transmission au préfet. La loi du 22 juillet 1982 a ainsi prévu que les décisions les plus importantes des collectivités territoriales devaient être transmises au préfet avant de pouvoir entrer en vigueur. Depuis 2006, la transmission peut se faire de manière dématérialisée.

B/ Le préfet dispose d’un délai de 2 mois pour effectuer son contrôle. Il peut s’exercer de deux manières :

  • le recours gracieux : le préfet sollicite des précisions, des pièces manquantes ou entame des négociations pour faire valoir ses observations (le délai court à partir de la réponse de la collectivité territoriale) ;
  • le recours contentieux : le préfet saisit le TA s’il estime que l’acte est irrégulier et exerce ainsi le déféré préfectoral.

Dans certains cas, le préfet peut recourir à des procédures particulières. Il peut assortir son déféré d’une demande de suspension de l’acte administratif. Le TA doit y faire droit dans un délai d’un mois dès lors qu’un moyen sérieux est présenté. En cas d’atteinte à une liberté publique ou individuelle par un acte administratif, le président du TA, juge unique, dispose de 48 heures pour accorder la suspension.
Le décret de 2004 relatif aux pouvoir des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et les départements réaffirme fortement le rôle des préfets de région et de département dans la mise en œuvre des politiques nationales et communautaires.

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