Le Tribunal des conflits

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Créé une première fois par la Constitution de 1848 (IIe République) pour régler les conflits d’attribution entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire, puis recréé par la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d’Etat (sous la IIIe République) suite à sa suppression en 1852 avec l’avènement du Second Empire, le Tribunal des conflits (TC) est une juridiction spécialisée qui est composée paritairement de membres du Conseil d’Etat et de la Cour de Cassation. Sa raison d’être provient de la loi des 16-24 août 1790 qui instaure la séparation de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire, séparation renforcée par le décret du 16 fructidor an III (2 septembre 1795). Il a pour mission de résoudre les conflits de compétence entre les juridictions de l’ordre judiciaire et les juridictions de l’ordre administratif. Il est présidé par le Garde des Sceaux. 

1/ Les origines du Tribunal des conflits s’inscrivent dans la nécessité d’éviter l’immixtion de l’autorité judiciaire dans les affaires administratives. 

A/ La justification principale à l’existence d’un Tribunal des conflits réside dans la loi des 16-24 août 1790 qui dispose que : 

“Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions” (art. 13). 

Un décret du 16 fructidor an III rappelle ce principe de séparation dans les termes suivants : 

“Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit, sauf aux réclamants à se pouvoir devant le comité des finances pour leur être fait droit, s’il y a lieu, en exécution des lois, et notamment de celle du 13 frimaire dernier”. 

Si un tribunal contrevient à ce principe, il commet un crime de forfaiture qui désigne le fait pour un juge de se prononcer sur une affaire dans laquelle ses intérêts propres sont engagés. 
Avant la création du TC, la répartition des compétences était opérée par le Conseil d’Etat (CE). De manière générale, celui-ci rendait ses décisions selon le modèle de la justice retenue : elles nécessitaient une approbation du chef de l’Etat avant d’être exécutoires. Mais, au terme d’une longue lutte, la loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du CE, permet à ce dernier de rendre ses décisions selon le modèle de la justice déléguée, donc sans approbation préalable du chef de l’Etat. A partir de cette date, le CE devient donc une juridiction autonome. Comme celui-ci ne pouvait plus juger les litiges de répartition de compétences, puisqu’il aurait été sinon à la fois juge et partie, ce même texte de 1872 crée un Tribunal des conflits chargé de trancher ce type de litiges. 

B/ Le Tribunal des conflits siège au Conseil d’État. Il est composé de huit juges, nommés pour trois ans renouvelables. Le président, de droit, du Tribunal des conflits, est le Garde des Sceaux. Toutefois, il est très rare qu’il préside effectivement les séances. Dans la pratique, c’est le vice-président qui assure la présidence (depuis janvier 2011, il s’agit de Jean-Pierre Gallet, conseiller à la Cour de cassation). Le ministre de la justice n’assure ses fonctions au sein du tribunal qu’en cas de partage égal des voix. 
L’organisation de cette juridiction particulière est strictement paritaire. Le TC est composé de : 

  • quatre membres issus de la Cour de cassation, juridiction suprême de l’ordre judiciaire : trois conseillers d’État en service ordinaire élus par les conseillers en service ordinaire ; un membre élu par les trois conseillers d’État et les trois conseillers à la Cour de cassation ; 
  • quatre membres issus du Conseil d’État, juridiction suprême de l’ordre administratif : trois conseillers à la Cour de cassation nommés par leurs pairs ; un membre élu par les trois conseillers d’État et les trois conseillers à la Cour de cassation. 

Chaque groupe nomme en outre un suppléant. 
Le ministère public est composé de deux maîtres des requêtes et de deux avocats généraux, tous appelés “commissaires du gouvernement”. 

2/ Toutefois, le Tribunal des conflits tend à devenir une juridiction technique de moins en moins politique qui organise le partage du contrôle administratif entre le juge judiciaire et le juge administratif. 

A/ Les compétences du Tribunal des conflits sont d’attribution stricte. Il existe, en tout, quatre types de conflit. Les deux premiers grands types de conflit sont : 

  • le conflit positif : l’Administration (le préfet le plus souvent) conteste la compétence d’un tribunal de l’ordre judiciaire pour juger une affaire dont il a été saisi ; 
  • le conflit négatif : il se produit lorsque les deux ordres de juridiction (administratif et judiciaire) se déclarent incompétent pour juger un litige. 

Il existe par ailleurs deux autres types de conflit : 

  • le conflit sur renvoi
    • en prévention d’un conflit négatif : lorsqu’un tribunal a jugé, par une décision qui n’est plus susceptible de recours, qu’il n’était pas compétent, tout tribunal de l’autre ordre de juridiction saisi du même litige, qui estime que celui-ci relève du premier ordre saisi, doit surseoir à statuer et renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur la question de compétence (art. 34 du décret du 26 octobre 1849, art. R. 771-2 Code de la justice administrative) ; 
    • d’une juridiction statuant souverainement : lorsque le Conseil d’État ou la Cour de cassation sont saisis d’un litige “qui présente, à juger, soit sur l’action introduite, soit sur une exception, une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des autorités administratives et judiciaires” (art. 35 du décret du 26 octobre 1849, art. R. 771-2 CJA) ; 
  • le conflit de décisions : lorsque des juridictions appartenant à chacun des deux ordres ont, sans décliner leur compétence, rendu dans un même litige des décisions contraires qui conduisent à un déni de justice. 

Le Tribunal des conflits peut être saisi par : 

  • l’autorité administrative : le préfet de département ou le préfet de police de paris en cas de conflit positif ; 
  • les juridictions : en cas de conflit négatif ou de conflit sur renvoi en prévention d’un conflit négatif ; 
  • le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation : en cas de conflit sur renvoi d’une juridiction statuant souverainement ; 
  • les justiciables : seulement en cas de conflit de décisions (l’assistance d’un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation est alors obligatoire). 

L’action s’inscrit dans certains délais : 

  • le conflit positif : après avoir invité le magistrat saisi à se désaisir du dossier et à défaut de déclaration d’incompétence de celui-ci, le préfet prend, dans un délai de cinq jours, un arrêté de conflit qui oblige la juridiction judiciaire à surseoir à statuer en attendant la décision du Tribunal des conflit. Le Tribunal des conflits a trois mois pour rendre sa décision. A défaut de réponse dans le mois qui suit la fin de ce délai, le tribunal initialement saisi reprend l’affaire ; 
  • le conflit négatif : le délai pour statuer est de trois mois. Si un mois après la fin de ce délai, le tribunal n’a pas reçu la notification de la décision du Tribunal des conflits, il pourra procéder au jugement de l’affaire ; 
  • le conflit de décisions : le recours devant le tribunal des conflits doit être introduit dans les deux mois à compter du jour où la dernière des décisions n’est plus susceptible de recours devant les juridictions soit de l’ordre administratif soit de l’ordre judiciaire. 

Comme le soulignent Prosper Weil et Dominique Pouyaud dans Le droit administratif (2008), en tant que gardien du principe de séparation, le Tribunal des conflits a donc une mission à la fois politique et technique : 

  • politique : par la procédure du conflit positif d’attribution, qui permet à l’administration de dessaisir un tribunal judiciaire d’une affaire la concernant, jusqu’à ce que le Tribunal des conflits ait statué sur la compétence du juge judiciaire. C’est une procédure à sens unique qui se veut protectrice de l’administration contre le juge judiciaire ; 
  • technique : par la procédure du conflit négatif, qui conduit le TC à donner un juge au plaideur qui s’est heurté à des décisions d’incompétence de la part de chacun des deux ordres de juridiction. 

Toutefois, l’aspect technique tend à l’emporter sur l’aspect politique. Alors qu’il a longtemps été le garant de la soustraction de l’administration au juge judiciaire, le Tribunal des conflits devient de plus en plus un organe régulateur de la division du contrôle de l’action administrative entre les deux ordres de juridiction. 

B/ Par son arbitrage, le TC a favorisé l’émergence du droit administratif, notamment avec l’arrêt fondateur Blanco. Tout au long de son histoire, le TC a eu surtout à résoudre des conflits d’ordre positif, c’est-à-dire lorsque le pouvoir administratif conteste la compétence du juge judiciaire. Cela a permis de protéger l’administration contre les empiétements du judiciaire, mais aussi de mieux cerner le périmètre du droit administratif. Plusieurs arrêts importants peuvent être mentionnés : 

  • TC, 1873, Blanco : une jeune fillette est blessée par un wagonnet de la manufacture des tabacs, alors organisme public, son père demande réparation à l’Etat. Cet arrêt pose le fondement du régime de la responsabilité administrative de la puissance publique, et donc la compétence de la juridiction administrative pour en connaître ; 
  • TC, 1873, Pelletier : à l’occasion d’une affaire de saisie de journaux, cet arrêt pose la distinction entre la faute de service, celle de l’agent lié au service public (qui relève de la compétence du juge administratif) et la faute individuelle, celle qui se détache suffisamment du service (et qui relève donc de la compétence du juge judiciaire) ; 
  • TC, 1899, Canal de Gignac : un établissement public se caractérise par les prérogatives de puissance publique dont il bénéficie ; 
  • TC, 1902, Société immobilière de Saint-Just : l’administration peut recourir à des mesures d’exécution forcée de ses décisions, cet arrêt en précise les conditions ; 
  • TC, 1923, Septfonds : cet arrêt précise quelles sont les conditions dans lesquelles le juge judiciaire peut interpréter ou apprécier la légalité des actes de l’administration, ou bien doit poser une question préjudicielle au juge administratif ; 
  • TC, 1921, Société commerciale de l’Ouest africain : cet arrêt opère la distinction entre le service public administratif (SPA) qui relève de la compétence du juge administratif et le service public industriel et commercial (SPIC) qui relève de la compétence du juge judiciaire 
  • TC, 1935, Action Française : toute mesure de police disproportionnée est définie par le TC comme une voie de fait qui, par conséquent, relève de la compétence du juge judiciaire ; 
  • TC, 1940, Schneider : la voie de fait est définie comme une mesure manifestement insusceptible de se rattacher à l’exercice d’un pouvoir appartenant à l’administration ; 
  • TC, 1949, Sociétés Hôtel du Vieux-Beffroi et Rivoli-Sébastopol : deux arrêts qui indiquent que les juridictions administratives sont compétentes pour se prononcer sur la régularité d’une emprise, mais que les juridictions judiciaires le sont pour réparer l’ensemble des préjudices résultant d’une emprise irrégulière ; 
  • TC, 1951, Avranches et Desmarets : reconnaît la compétence du juge judiciaire pour interpréter et apprécier la légalité des actes administratifs ; 
  • TC, 1952, Préfet de la Guyane : cet arrêt pose les principes de compétence de la juridiction administrative à l’égard du service public de la justice, en cherchant à respecter le principe de séparation des pouvoirs ; 
  • TC, 1955, Effimieff : il précise la définition des travaux publics (compétence administrative) par la mission de service public ; 
  • TC, 1963, Entreprise Peyrot : les marchés de travaux publics (construction d’autoroutes) passés par une société d’économie mixte, la société de l’autoroute Estérel Côte d’azur, personne morale de droit privé, sont soumis au droit public. La compétence appartient au juge administratif ; 
  • TC, 1968, Compagnie Air France c/ Époux Barbier : cet arrêt relève le caractère réglementaire des actes de portée générale pris par des services publics industriels et commerciaux (SPIC) et établit que les litiges y afférant relèvent de la compétence du juge administratif (complète l’arrêt Société commerciale de l’Ouest africain) ; 
  • TC, 1978, Société Le Profil c/ Ministre de l’Intérieur : une mission de protection des personnes et des biens relève de la police administrative et les litiges correspondant sont de la compétence de la juridiction administrative ; 
  • TC, 1996, Berkani : cet arrêt simplifie l’état du droit puisqu’il établit que les personnels d’une personne morale de droit public gérant un service public administratif (SPA) sont des agents de droit public quel que soit leur emploi, sauf dispositions législatives contraires ; 
  • TC, 1997, Société Baum et Co c/ Ministre de l’intérieur : les tribunaux judiciaires ne sauraient faire obstacle à l’exécution des décisions prises par l’administration, en dehors des cas de voie de fait ; 
  • TC, 2000, Boussadar : définit les cas possibles de voie de fait, détermine les termes du déclinatoire de compétence et affirme la compétence exclusive du juge administratif en matière de contrôle de légalité des actes administratifs ; 
  • TC, 2007, CNE : la juridiction judiciaire est compétente pour apprécier la validité du Contrat  Nouvelles Embauches (CNE) et la compatibilité de ce dernier avec les conventions internationales ; 
  • TC, 2009, Préfet de région c/ les éditions Gisserot : il clarifie le partage de compétence entre les deux ordres en ce qui concerne les activités de production et distribution effectuées par des personnes de droit public en matière de pratiques anti-concurrentielles. Celles-ci relèvent de l’ordre judiciaire.

Les décisions se veulent pédagogiques et précises pour permettre aux justiciables de bien se reconnaître dans cette répartition parfois délicate. Lorsque c’est possible, le TC crée des blocs de compétence : tel ordre de juridiction possède la compétence pour juger de tous les litiges correspondant. Sinon il précise les règles de la répartition de compétence. 
Depuis une dizaine d’année, le nombre de saisines restent stables. Cela vient de l’effort du TC pour clarifier les règles en la matière et aussi de celui du législateur qui précise parfois les règles de compétence lorsqu’il identifie la possibilité de conflits futurs. Le TC juge ainsi en moyenne près de 50 à 60 affaires par an, à raison d’une séance mensuelle. Cependant, l’intervention grandissante des personnes publiques dans le monde économique ainsi que l’incidence du droit communautaire conduisent à générer de nouveaux problèmes de répartition de compétence. 
*Statistiques des saisines du Tribunal des Conflits (2010)

Source : http://www.tribunal-conflits.fr/decisions-rapports-annuels.html


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