Les autorités administratives indépendantes

Autorité des marchés financiers.

Les autorités administratives indépendantes (AAI) sont des organismes administratifs, créés par la loi, disposant d’une large autonomie leur permettant d’assurer une mission de régulation ou de protection des droits fondamentaux. Leur taille, la nature de leurs attributions, l’étendue de leur secteur d’intervention peut être extrêmement variable, mais l’indépendance est une composante commune et essentielle de leur action. 
Dans son rapport public de 2001 consacré aux AAI, le Conseil d’Etat les définit comme des “organismes administratifs qui agissent au nom de l’État et disposent d’un réel pouvoir, sans pour autant relever de l’autorité du gouvernement”
Le terme d’AAI apparaît la première fois dans la loi de 1978 créant la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), mais certains organismes plus anciens sont de véritables AAI bien qu’ils aient été créés avant sa définition juridique en 1978 (ex : le Conseil supérieur de l’Agence France-Presse créé en 1957). 
Le recours à une AAI correspond à un type d’intervention public que l’on peut rapprocher de la doctrine du New Public Management et basé sur la théorie économique de l’agence. Leur principale spécificité est d’être placées en dehors des structures administratives traditionnelles et de ne pas être soumises au pouvoir hiérarchique des ministres. Les AAI constituent en effet une exception à l’art. 20 C selon lequel “le gouvernement dispose de l’administration”.
Les AAI sont mises en place de manière pragmatique. La particularité qu’elles tirent de leur indépendance est de pouvoir établir des relations de confiance avec les acteurs des domaines qu’elles ont la charge de réguler : elles soumettent les acteurs à des règles, mais elles prennent aussi en compte leurs demandes et leurs besoins. Elles interviennent dans deux grands types de missions :

  • la régulation d’un secteur d’activité : elles assurent le fonctionnement harmonieux d’un secteur précis dans lequel le gouvernement ne veut pas intervenir trop directement ;
  • la protection des droits fondamentaux : elles assurent à l’opinion une plus grande garantie de l’impartialité de leurs actions que si elles étaient réalisées directement par l’État.

1/ Les AAI de régulation ont un rôle à l’égard de l’économie de marché et dans les domaines de la communication et de la télécommunication.

A/ En matière d’économie de marché, deux autorités de surveillance à vocation générale sont dotées de larges attributions et jouent un rôle important dans la régulation de la vie économique et des marchés : l’Autorité de la concurrence et l’Autorité des marchés financiers.
a) L’Autorité de la concurrence (2008) a vu son rôle d’autorité de régulation accru au fil du temps et notamment par la loi de 2008 dite de modernisation de l’économie qui lui a donné son nom actuel. 
D’abord simple commission technique des ententes (1953), elle est devenue la Commission de la concurrence (1977), puis le Conseil de la concurrence (1986). La loi de modernisation de l’économie accroît les responsabilités de cette nouvelle autorité (définie désormais comme AAI) : elle est chargée de veiller au libre jeu de la concurrence et d’apporter “son concours au fonctionnement concurrentiel des marchés aux échelons européen et international”
L’Autorité exerce ses attributions par un collège de 17 membres, dont un président, nommé par décret du président de la République, après avis des commissions compétentes du Parlement. Elle donne des avis, procède à des investigations, inflige des sanctions et peut adresser aux entreprises des injonctions. Elle intervient également en matière de concentration. Elle remet chaque année un rapport public au Gouvernement et au Parlement.
b) L’Autorité des marchés financiers (2003) est le résultat de la fusion de la Commission des opérations de bourse (1967) et du Conseil des marchés financiers (1996). Il s’agit d’une autorité publique indépendante (API) car elle détient la personnalité morale. Avec elle apparaît la distinction entre :

  • l’AAI : autorité sans personnalité morale ;
  • l’API : autorité dotée de la personnalité morale.

Elle dispose d’attributions étendues de protection de l’épargne et de régulation des marchés financiers. Ses pouvoirs sont à la fois de contrôle et de régulation. Ils sont exercés par un collège de 16 membres. Sa commission des sanctions dispose d’attributions disciplinaires et peut infliger de lourdes pénalités aux entreprises financières ou à leurs dirigeants.

B/ D’autres AAI peuvent être évoquées succinctement.
a) En matière de régulation économique :

  • la Commission de contrôle des banques (1941) fait figure de précurseur des AAI. La Commission bancaire (1984) lui succède et veille au respect des règles professionnelles par les établissements de crédit. Elle est dotée d’attributions disciplinaires, ce qui fait d’elle une juridiction administrative ;
  • la Commission des assurances (1989) est crée sur le même modèle. L’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (2003) lui succède avec des missions élargies ;
  • la Commission de régulation de l’énergie (2003) est le résultat de l’ouverture à la concurrence du marché de l’électricité en 2000 (qui s’est accompagnée de la création de l’ancêtre de cette commission : la commission de régulation de l’électricité) et du marché du gaz en 2003.

b) En matière de communication et de télécommunication :

  • la Commission des sondages (1977) contrôle la qualité et la sincérité des sondages d’opinion publiés dans la presse ;
  • le Conseil supérieur de l’audiovisuel (1989) a changé plusieurs fois de nom : Haute autorité de l’audiovisuel (1982), puis Commission nationale de la communication et des libertés (1986). Le CSA fixe la frontière entre le pouvoir politique et le monde radiotélévisé. Il est doté de pouvoirs de nomination, de sanction et de réglementation. Ses 9 membres sont nommés par le président de la République ainsi que par les présidents des deux chambres. La loi organique de 2010 faisant application de l’art. 13 C relatif aux pouvoirs de nomination du président de la République a soulevé de nombreuses critiques concernant la nomination du président de France Télévisions par le président de la République, alors qu’elle était auparavant du ressort du CSA. Cette nomination s’exerce néanmoins dans un cadre renouvelé par la révision de 2008 instaurant une procédure d’avis des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat (art. 13 al. 5 C) ;
  • l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (2005) était anciennement appelée l’Autorité de régulation des télécommunications lors de sa création en 1996. Elle détient des pouvoirs d’avis, de proposition, de sanction et de réglementation. Ses attributions ont été élargies avec l’ouverture à la concurrence du secteur postal, d’où son changement de nom en 2005 ;
  • l’Autorité de régulation des mesures techniques (2006) a été créée pour garantir la protection du droit d’auteur et des droits voisins dans la société de l’information ;
  • la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (2009) est une API investie de plusieurs missions relatives à la protection sur Internet des intérêts des titulaires de droits d’œuvres protégées au titre de la propriété intellectuelle. Elle est chargée d’observer l’utilisation qui est faite des œuvres sur Internet, d’encourager l’offre légale et de lutter contre le piratage. Elle récupère également la mission de l’Autorité de régulation des mesures techniques (2007), à laquelle HADOPI se substitue, qui était chargée de réguler les mesures techniques de protection des œuvres. Elle peut être consultée par le gouvernement ou par les commissions parlementaires, peut recommander toute modification législative ou réglementaire et rend public chaque année un rapport d’activité.

2/ Les AAI de protection des droits des administrés connaissent un profond remaniement avec la création d’un Défenseur des droits qui fusionne plusieurs anciennes AAI. 

A/ Le Défenseur des droits est une création de la révision constitutionnelle de 2008. Pour la première fois, une AAI reçoit une consécration constitutionnelle : 

“Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public, ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences” (art. 71-1 C). 

Il est nommé par le président de la République pour un mandat de 6 ans non renouvelable selon la procédure d’avis de l’art. 13 C. Il rend compte de son activité au président de la République et au Parlement. Le premier Défenseur des droits a été nommé en 2011, il s’agit de Dominique Baudis.
Cette AAI regroupe en son sein certaines attributions des autorités antérieurement mises en place : 

  • le Médiateur de la République : nommé ainsi en 1989, il était à l’origine appelé simplement le Médiateur (1973). Il a été créé à l’image de l’ombudsman suédois. Sa mission consistait à améliorer les relations entre l’administration française et le citoyen. Il intervenait dans les litiges qui les opposaient en tentant de proposer des solutions de règlement à l’amiable ;
  • le Défenseur des enfants : créé en 2000, cette autorité avait pour mission de promouvoir et de défendre les droits de l’enfant ;
  • la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) : créé en 2000, elle était chargée de veiller au respect de la déontologie par les agents chargés de la sécurité (qu’ils soient privés ou publics) ;
  • la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) : créée en 2004, elle avait pour mission de lutter contre tous les types de discriminations. Elle mettait en œuvre des médiations, recommandait des réformes de texte, menait des actions de sensibilisation et pouvait transmettre des dossiers au procureur de la République. Elle remettait chaque année un rapport, rendu public, rendant compte de l’exécution de ses missions. La loi de 2006 pour l’égalité des chances a renforcé son pouvoir de manière notable.

A la suite du vote d’un amendement par le Sénat en deuxième lecture, les attributions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) ne seront pas intégrées à celles de la nouvelle autorité.

B/  Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (2007) est aussi communément appelé le Contrôleur général des prisons. 
Il est chargé de s’assurer que les droits fondamentaux des personnes privées de liberté sont respectés et de contrôler les conditions de leur prise en charge. Il est compétent pour l’ensemble des lieux de privation de liberté : établissements pénitentiaires, locaux de garde à vue, hôpitaux psychiatriques, centre de rétention des étrangers, zone d’attente dans les ports et les aéroports. 
Il est nommé pour 6 ans par le président de la République après avis des commissions compétentes des deux assemblées. Il remet un rapport annuel, rendu public, au président de la République et au Parlement.

C/ D’autres AAI de protection des droits peuvent être citées. 
La Commission nationale de l’informatique et des libertés ou CNIL (1978) est chargée de veiller à ce que l’informatique soit au service du citoyen et qu’elle ne porte atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques.
La Commission d’accès aux documents administratifs ou CADA (1978) a pour objectif de faciliter et contrôler l’accès des particuliers aux documents administratifs. Son activité principale consiste à fournir des avis aux particuliers se heurtant au refus d’une administration de communiquer certains documents en sa possession. Depuis 2005, elle dispose aussi de nouvelles compétences en matière de réutilisation des données publiques. Avec une fonction proche, on peut mentionner la Commission consultative du secret de la défense nationale (1998) qui est chargée de donner un avis sur l’application de la classification « secret défense ».
La Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (1991) a été créé pour mettre la législation française en conformité avec les exigences de la CEDH en matière d’écoutes téléphoniques (CEDH, 1990, Kruslin).
On peut également citer une pléthore d’autres AAI dont la surabondance fait craindre une certaine dispersion menaçant à terme l’efficacité de la formule (c’est l’une des raisons de la création du Défenseur des droits qui regroupe plusieurs AAI) :

  • L’Autorité de contrôle des nuisances sonores et aéroportuaires (1999).
  • La Commission nationale du débat public (1995) est depuis 2002 une AAI.
  • La Commission nationale des comptes de campagne en est une depuis 2003.
  • La Haute autorité de santé (2004).
  • L’Autorité de sûreté nucléaire (2006).
  • L’Agence française de lutte contre le dopage (2006).
  • etc.
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