L’art. 1er LOLF dispose que les lois de finances “déterminent, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte”. Dans la hiérarchie des normes, elles occupent la même place que les lois ordinaires, mais elles sont adoptées selon des procédures de vote spécifiques (délais particuliers notamment). Si ces lois s’inscrivent dans le principe d’annualité budgétaire, les pouvoirs publics ont eu tendance, ces dernières années, à favoriser l’émergence d’une stratégie de finances publiques en anticipant sur plusieurs années leur évolution à travers une programmation pluriannuelle.
1/ Il existe quatre types de loi de finances :
- la loi de finances initiale (LFI) : elle est aussi appelée “loi de finances de l’année”. Elle prévoie et autorise la perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures attribuées à des personnes morales autres que l’État pour l’année suivante. En raison du temps consacré à sa préparation, il s’agit de la loi de finances la plus importante. Mais son caractère prévisionnel nécessite une correction des aléas survenant au cours de son exécution ;
- les lois de finances rectificatives (LFR) : elles sont aussi appelées les “collectifs budgétaires”. Elles modifient en cours d’année les dispositions de la LFI (art. 35 LOLF), et ce, pour tenir compte des aléas non anticipés. En moyenne, il y a une à deux LFR par an, mais elles peuvent être plus nombreuses en cas de chocs macroéconomiques ou de changements politiques ;
- la loi de règlement (LR) : à chaque fin d’année, elle arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget, ainsi que le résultat budgétaire (déficit ou excédent) qui en découle. Elle permet au Parlement de constater les résultats financiers annuels et d’approuver les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI, complétées par la ou les LFR. Elle clôt l’exercice ;
- les lois de l’art. 45 LOLF : ce sont les lois adoptées selon les procédures d’urgence en cas de dépôt tardif du projet de loi de finances de l’année. Il existe deux types de loi de l’art. 45 LOLF :
- la loi de finances partielle : le Gouvernement demande au Parlement d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie (cette procédure a été utilisée en 1962 à cause du renversement du Gouvernement Pompidou) ;
- la loi de finances spéciale : le Gouvernement demande au Parlement de l’autoriser à percevoir les impôts jusqu’au vote de la LFI (cette loi a été mise en place indirectement en 1980 après une invalidation de la LFI par le CC à cause d’une procédure de vote irrégulière).
2/ La programmation pluriannuelle renvoie à la présentation de projets de loi de finances portant sur plusieurs années. S’il est difficile de prévoir la durée d’un cycle économique, la programmation pluriannuelle des finances publiques permet à la fois de respecter les engagements communautaires pris dans le cadre du Programme de stabilité et de croissance (PSC) et d’améliorer la gestion des finances publiques. La Direction du Budget élabore, en collaboration avec la sous-direction de la Prévision, plusieurs documents :
- des documents obligatoires :
- le programme de stabilité ;
- la loi de programmation des finances publiques ;
- des documents informatifs : le budget triennal.
a) Le programme de stabilité : il fixe les objectifs à moyen terme des finances publiques. Ces programmes existent depuis 1999 et sont une projection sur 3 à 5 ans de l’état des finances publiques. Ils sont le résultat de la signature du traité d’Amsterdam (1997) qui instaure le PSC. Chaque Etat membre de l’Union européenne participant à l’euro a l’obligation d’en présenter un tous les ans à la Commission et au Conseil. Il doit en principe s’inscrire dans le cadre des seuils fixés par le PSC en termes de déficit, à savoir ne pas dépasser plus de 3 % du PIB.
b) La loi de programmation des finances publiques : elle a été introduite par la révision constitutionnelle de juillet 2008. Elle solennise la transmission du programme de stabilité en modifiant deux articles de la Constitution :
- art. 34 C : il est relatif aux matières de la loi et dispose que “les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques” ;
- art. 70 C : il est relatif au Conseil économique social et environnemental (CESE) et dispose que “le Gouvernement peut le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques”.
Ces lois de programmation sont adoptées par le Parlement après avis du CESE. La première de ces lois a porté sur les années 2009-2012. Elle a intégré l’ensemble des dépenses publiques (Etat, sécurité sociale, collectivité territoriale), soit près de 1000 Mds €. Son objectif a été de ramener les finances publiques globales à un niveau proche de l’équilibre en 2012, et ce, sans augmenter les charges publiques (ce qui semble aujourd’hui plus que compromis). Un rapport annexé à cette loi précise le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de cette programmation. Fin décembre 2010, une deuxième loi de programmation sur les années 2011-2014 a établi comme objectifs généraux une réduction du déficit public de 8 % en 2010 à 3 % en 2013 et une maîtrise de l’évolution de la dette publique qui passerait de 83 % en 2010 à 85 % en 2013.
c) Le budget triennal : il est élaboré dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée en juillet 2007 et de la mise en place d’un Conseil de la modernisation des politiques publiques (CMPP) présidé par le chef de l’Etat. Dans le but d’identifier des leviers de réformes, l’ensemble des missions de l’Etat ont été examinées. Un budget sur trois ans a été élaboré et a fixé un plafond de dépenses pour chaque mission. Ces plafonds de crédits sont en principe fermes. Ce budget cible (2009-2011) est un document interne à l’administration qui est communiqué partiellement aux parlementaires. C’est dans ce cadre qu’un Rapport sur la dépense publique et son évolution est notamment présenté par le Gouvernement sans qu’aucune disposition ne l’y oblige par ailleurs.
