Les documents budgétaires annexes

Les documents budgétaires annexes sont les documents accompagnant le projet de loi de finances (PLF) destinés à l’information du Parlement. Ils sont, pour la plupart, prévus par la LOLF et doivent, dans certains cas, obligatoirement accompagner le PLF lors de son dépôt au Parlement. 
En 1996, la Direction du Budget a adopté une nouvelle présentation de l’ensemble des documents budgétaires afin d’en rendre le maniement et la lisibilité plus commodes (format réduit à celui d’un livre, ajout de couleurs, présentation synthétique, tableaux commentés). Cette refonte était d’autant plus nécessaire que ces documents sont volumineux (100 kg pour chacun des 920 parlementaires) et en nombre important (plus de 70). Ils permettent néanmoins de distinguer le détail tout en conservant une vue d’ensemble du budget. Tous les documents annexes sont identifiables par la couleur de la couverture : 

  • bleue pour les missions du budget de l’Etat, les budgets annexes et les comptes spéciaux, 
  • jaune pour les annexes générales, 
  • vert pour les budgets votés, 
  • blanc pour la nomenclature d’exécution ;
  • orange pour les documents de politique transversale. 

1/ La LOLF mentionne plusieurs documents qui sont obligatoires et qui sont inséparables du PLF (même s’ils n’ont pas tous à être déposés et distribués en même temps). La couverture de ces documents est de couleur bleue. Ce sont : 

  • les documents accompagnant le PLF ; 
  • la description des missions du budget de l’Etat. 

a) Les documents accompagnant le PLF sont les suivants : 

  • l’évaluation des voies et moyens (art. 51.4° LOLF) : introduite par la LOLF, cette annexe fournit l’évolution complète des recettes, notamment fiscales (dont les montants globaux figurent à l’état A annexé à la loi de finances), retrace l’évolution du rendement de chaque impôt, précise les résultats des opérations de contrôle fiscal et fixe une liste des dépenses fiscales (le coût des allègements fiscaux de tous ordres) ; 
  • le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution (art. 52 LOLF) : à l’ouverture de la session parlementaire, le gouvernement doit déposer un rapport retraçant l’ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution en vue de préparer l’examen du PLF et du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS). Ce rapport doit évaluer financièrement pour les deux années suivantes chacune des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires envisagées par le gouvernement dans le PLF et le PLFSS ; 
  • le rapport économique, social et financier (art. 50 LOLF) : depuis 2002, ce rapport s’inscrit dans une perspective pluriannuelle. Il comprend ainsi des projections sur la base desquelles est établi le PLF. Il présente également les perspectives d’évolution pour les quatre années suivantes des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale et les recommandations qui, le cas échéant, ont pu lui être adressées par les instances communautaires ; 
  • le rapport sur la dépense publique et son évolution : contrairement aux rapports précédents, ce rapport n’est prévu ni par la LOLF, ni par une disposition de loi de finances, mais il est d’initiative gouvernementale. Il est destiné à compléter l’information du Parlement dans le cadre du projet de loi de finances. Il analyse les évolutions de la dépense publique de l’ensemble des administrations publiques et contribue à définir les facteurs influençant le solde public. 

b) Les missions du budget de l’Etat (aussi appelés les “bleus budgétaires”) sont annexées au PLF. Les bleus budgétaires sont les annexes explicatives, formant un ensemble d’une quarantaine de documents, distribuées aux parlementaires pour qu’ils puissent discuter le budget. Chaque mission fait l’objet d’une annexe détaillant les crédits des programmes et des dotations. Les comptes spéciaux du Trésor font également l’objet d’un bleu budgétaire. 
Selon l’art. 51-5° LOLF, ces annexes explicatives doivent être accompagnées d’un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme précisant la présentation des actions, les coûts associés, les objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour les années à venir, les indicateurs servant à les mesurer et une justification de leur choix. Au total, 1 000 indicateurs et 500 objectifs sont définis. Une valeur cible est associée à chaque indicateur. Par exemple, pour la sécurité routière, l’objectif est de réduire le nombre d’accidentés et de tués sur la route. La cible à l’horizon de 2010 est de limiter à 4 200 le nombre annuel de tués, alors qu’en 2006 cet indicateur fixait 5 200. Plus de 40 % des indicateurs mesurent l’efficacité socio-économique des politiques publiques, 35 % l’efficience et 23 % la qualité du service rendu à l’usager.

2/ La LOLF mentionne également l’existence de documents budgétaires qui sont obligatoires, mais qui sont, à la différence des documents précédents, séparables du PLF. Ils ont une couverture de couleur jaune et concernent les annexes générales (aussi appelées “jaunes budgétaires”). Ces annexes précisent le contenu du budget, apportent aux parlementaires des informations sur certaines politiques (l’action extérieure de la France, la sécurité routière) ou encore sur la gestion de certains organismes (agences de l’eau). Les parlementaires reçoivent environ une trentaine de jaunes budgétaires, dont une douzaine concerne les politiques transversales. Les sujets abordés sont l’effort social de la Nation, le budget des assemblées, le concours de l’Etat aux collectivités territoriales, etc. 
Selon l’art. 51.7° LOLF, ces annexes peuvent être prévues par des lois ou des règlements. Contrairement aux bleus budgétaires, l’art. 39 LOLF n’impose pas que leur dépôt intervienne en même temps que celui du PLF. Il impose cependant que chaque annexe générale soit déposée au moins cinq jours francs avant l’examen, par l’Assemblée nationale, en première lecture, des recettes ou des crédits auxquels elle se rapporte. Ces documents doivent être obligatoirement distribués aux parlementaires, mais ils peuvent l’être après le dépôt du PLF sur le bureau des Assemblées. En pratique néanmoins, la plupart d’entre eux sont déposés en même temps que les documents obligatoires (bleus), les autres l’étant (sauf exception), avant la discussion des budgets ministériels concernés. 

3/ Les budgets votés, aussi appelés les “verts budgétaires”, sont des documents budgétaires complémentaires. Ils sont établis par chaque ministère après le vote de la loi de finances et présentent de façon détaillée le budget voté de chaque mission jusqu’au niveau le plus fin de la nomenclature. Ils ne sont pas prévus par la LOLF, mais constituent d’utiles documents de travail pour : 

  • les gestionnaires des ministères qui disposent d’un état récapitulatif précis des moyens mis à leur disposition ; 
  • les parlementaires (notamment les membres des commissions des finances) qui sont ainsi en mesure d’apprécier l’exacte portée des autorisations budgétaires qu’ils ont votées. 

4/ La nomenclature d’exécution, aussi appelée les “blancs budgétaires”, est élaborée par les ministères au moment du vote de la loi de finances et présente l’arborescence comptable par action, chapitre et programme de chaque mission pour chaque ministère. Dix-sept blancs sont distribués aux parlementaires. Comme les verts, les blancs budgétaires ne sont pas prévus par la LOLF.

5/ Les documents de politiques transversales (DPT) sont de couleur orange. Une politique transversale est une politique publique interministérielle financée à un niveau significatif par l’État, identifiée par le Premier ministre, dont la finalité concerne plusieurs programmes relevant de différents ministères et n’appartenant pas à une même mission. Ce sont souvent des politiques à fort enjeux budgétaire qui sont concernées. Le DPT doit permettre d’améliorer la coordination, par un ministre chef de file, d’actions de l’État relevant de plusieurs ministères et de plusieurs programmes qui concourent à une politique interministérielle, et de favoriser l’obtention de résultats socio-économiques communs. 

*Site à visiter : Les documents annexes sur le site http://www.performance-publique.fr.

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