Les élites politiques

Le site de l’Ecole Nationale
d’Administration (ENA) à Strasbourg.

Les élites politiques désignent la minorité de ceux qui dirigent ou qui exercent un pouvoir d’influence sur les affaires publiques. Le terme peut avoir un sens trompeur puisqu’il suggère que ce sont les meilleurs qui occupent les postes de décision. En réalité, les élites politiques sont souvent le produit de la reproduction sociale et seuls peuvent accéder à ce statut ceux qui disposent de moyens économiques, sociaux et culturels déjà conséquents. Il est ainsi possible de soupçonner l’élite politique de partager des intérêts propres aux catégories privilégiées dont elle est majoritairement issue. Il reste que l’accroissement de la technicité de l’action publique conduit de plus en plus les dirigeants à solliciter l’avis de personnalités de la société civile (responsables associatifs, experts, scientifiques, etc.), ce qui appelle à nuancer la thèse de l’homogénéité des élites politiques.


1/ Les approches élitistes et pluralistes s’opposent sur la question de l’homogénéité ou de l’hétérogénéité de la classe dirigeante. 

A/ Les thèses élitistes, selon lesquelles il existe une stratification faible au sein de l’élite et une unité de celle-ci, sont défendues par des auteurs tels que Mosca, Pareto et Wright-Mills.

a/ Dans Elementi di Scienze politica (1896), Gaetano Mosca utilise les termes de “classe politique dirigeante” pour qualifier la minorité qui détient le pouvoir dans une société. Selon lui, “dans toutes les sociétés, depuis les moins développées et civilisées jusqu’aux plus avancées et puissantes, apparaissent deux classes de gens – une classe qui gouverne et une classe qui est gouvernée. La première, toujours la moins nombreuse, assume toutes fonctions politiques, monopolise le pouvoir et jouit des avantages qu’il entraîne, tandis que la seconde, la plus nombreuse, est dirigée et contrôlée par la première, d’une manière tantôt plus ou moins légale, tantôt plus ou moins arbitraire et violente”. 
Cette minorité, organisée et consciente, forme une classe sociale. Elle est donc marquée par une communauté de pensée, d’intérêts, de culture, de parenté, de puissance économique. Elle impose ses valeurs et son principe de légitimité à la majorité. Cette élite reste cependant stratifiée : au centre se trouve un noyau dirigeant (“les chef supérieurs”) plus puissant que les autres (“les chefs secondaires”). C’est ce noyau qui assure la cohésion et la force en même temps que le commandement de l’ensemble.
Pour Mosca, la formation d’une élite est inhérente à toute société : “la domination sur la majorité inorganisée d’une minorité organisée, obéissant à une impulsion unique est inévitable”. Il ajoute également que plus la taille de la société est importante et plus son pouvoir est significatif : “plus la communauté politique est grande, plus la minorité gouvernante sera petite par rapport à elle, et plus il sera difficile à la majorité d’organiser sa résistance à la minorité”.

b/ Dans son Traité de sociologie générale (1916), Vilfredo Pareto définit l’élite en terme de supériorité : ce sont “les gens qui ont à un degré remarquable des qualités d’intelligence, de caractère, d’adresse, de capacité de tout genre”. Il distingue au sein de l’élite :

  • l’élite gouvernementale : “ceux qui, directement ou indirectement, jouent un rôle notable dans le gouvernement” ;
  • l’élite non gouvernementale.

Dans Les Systèmes socialistes (1902), il défend la thèse de la circulation des élites : “par un mouvement incessant de circulation, de nouvelles élites surgissent des couches inférieures de la société, montent dans les couches supérieures, s’y épanouissent et, ensuite, tombent en décadence”. En d’autres termes, la mobilité sociale permet un renouvellement permanent des élites. Il conclut que “l’histoire est un cimetière d’aristocraties.
Cette vision suppose que l’élite est capable d’utiliser la force et la ruse à son avantage. Lorsque la nouvelle génération des meilleurs ne peut pas accéder aux postes les plus importants, il se produit une révolte, voire une révolution. En 1789, le monopole et le conservatisme de l’aristocratie traditionnelle a ainsi conduit à un renouvellement des élites par la force. Toutefois, les phénomènes de blocage ne sont pas forcément contre-nature tant les élites apparaissent, dans l’esprit de Pareto, douées d’une supériorité objective qui leur permet de passer outre ceux-ci le cas échéant.

c/ Enfin, Charles Wright Mills, dans The Power Elite (1956), défend la thèse d’une élite politique partageant des intérêts communs. Il souligne l’existence d’une structure triangulaire du pouvoir aux Etats-Unis. Trois hiérarchies institutionnelles occupent une position hégémonique :

  • l’institution politique ;
  • l’institution militaire ;
  • l’institution économique.

Les individus placés au sommet de ces trois institutions se trouvent à des postes stratégiques et forment ce qu’il appelle “le triangle du pouvoir”. Ils concentrent un pouvoir de décision propre à leur domaine d’importance nationale et ont ainsi une influence sur la société. Ils ont plusieurs caractéristiques qui assurent une certaine homogénéité au sein de cette classe dirigeante :

  • ils sont interchangeables, passant d’une institution à l’autre ;
  • ils sont soudés par des “affinités psychologiques” ;
  • ils ont reçu une formation analogue ;
  • ils sont issus des mêmes milieux sociaux.

Dans son étude, Wright Mills établit que la masse des congressmen est exclue du directoire politique, seuls une cinquantaine de personnes qui circulent entre le pôle des affaires, l’état-major militaire et le directoire politique fédéral occupent des positions de pouvoir. La grande majorité de ces individus n’ont aucune investiture démocratique puisqu’ils sont nommés directement par le président et servent les intérêts industriels. Par conséquent, il conclut que les décisions politiques sont prises par une oligarchie de fait composée de ces élites au pouvoir.

B/ Les thèses pluralistes, insistant plutôt sur la polyarchie et la multiplicité des intérêts, sont défendues par Dahl et Aron.

a/ Dans Who governs ? (1961), Robert Dahl pose une question devenue célèbre : “qui gouverne ?” En réponse à la thèse élitiste de Wright Mills, il affirme la thèse de la polyarchie : dans les démocraties pluralistes, le pouvoir des élites est un pouvoir dispersé en raison, notamment, de la multiplicité des ressources et de la diversité des organisations. Ainsi le pouvoir politique n’est pas détenu par un seul groupe social homogène, mais par une multiplicité d’élites économiques, administratives ou culturelles qui sont contraintes de s’allier selon les circonstances et de former des compromis pour pouvoir diriger.
L’enquête de Dahl porte sur les processus décisionnels dans la ville américaine de New Haven. Il remarque que cette ville est caractérisée par plusieurs strates historiques de dirigeants :

  • les patriciens : ils appartiennent aux familles traditionnellement dominantes ;
  • les plébéiens : ils appartiennent aux familles émergentes, ce sont notamment :
    • les entrepreneurs : leur apparition est liée à l’essor de l’industrie à la fin du XIXe siècle ;
    • les représentants syndicaux ou associatifs issus des milieux populaires ;
    • les hommes nouveaux : ce sont les bureaucrates et les experts.

Avec l’émergence sur la scène politique des plébéiens, la structure du pouvoir se modifie à New Haven qui passe de l’oligarchie à la polyarchie, c’est-à-dire au pouvoir de plusieurs. Chacune de ces catégories dispose de moyens d’influence et de ressources politiques inégalement efficaces selon les sujets ou la conjoncture. Dahl étudie leur influence dans plusieurs secteurs municipaux (urbanisme, enseignement public, désignation des candidats) et montre qu’elles interviennent dans le processus de décision, ce qui leur confère une certaine influence au sein de celui-ci. Le système polyarchique qui s’est mis en place contredit la thèse d’une élite dirigeante unique, possédant une communauté d’intérêt. On peut néanmoins objecter que cette étude, réalisée au niveau local, n’est pas forcément transposable au niveau national.

b/ Dans “Classe sociale, classe politique, classe dirigeante” (1960), Raymond Aron souligne que les élites sont traversées par de nombreux conflits. La démocratie assure une certaine compétition entre les différents groupes sociaux tels que les responsables politiques, les hauts fonctionnaires, les dirigeants syndicaux ou les détenteurs d’un pouvoir spirituel (intellectuels, hommes d’Eglise, savants, etc.). Toutes ces catégories n’ont en effet pas les mêmes intérêts.
Dans cet article, Aron rejette les approches globalisantes qui recourent aux termes de “classe politique” ou de “classe sociale” afin de caractériser l’unité, la cohésion et l’homogénéité supposée de l’élite. Il préfère le concept analytique de “classe(s) dirigeante(s)” qui “désigne plutôt une fonction qu’un groupe social” et surtout, qui “permet d’analyser l’organisation du pouvoir, le rapport entre pouvoir et société dans un pays déterminé et d’esquisser des comparaisons entre pays et régimes”.
Enfin, il ajoute que les théories élitistes se trouvent confronter à un double paradoxe : d’une part, l’existence d’une élite unifiée conduirait à la fin de la liberté ; d’autre part, l’identification d’une élite désunie signifierait la fin de l’Etat. Il ouvre ainsi la voie à l’idée que les membres de la classe dirigeante peuvent être à la fois associés tout en étant rivaux, entrant en compétition tout en partageant certains intérêts communs.

2/ La sociologie des élites montre que les catégories dirigeantes sont issues très majoritairement des milieux sociaux favorisés, mais qu’elles ne peuvent pas, dans une démocratie, gouverner seules. 

A/ D’un point de vue plus sociologique, les études montrent que les élites sont très largement issues des milieux favorisés.

a/ L’inégalité d’accès manifeste aux fonctions électives selon le milieu social conduit à l’introduction d’un écart entre les représentants du peuple et la société. L’observatoire des inégalités établit que si les employés et ouvriers représentent la moitié de la population active, seulement 1% des députés font partie de cette catégorie socio-professionnelle. En revanche, les cadres et professions intellectuelles supérieures, qui sont très minoritaires dans la population active, représentent près de 59% de l’ensemble. Ajoutés aux professions libérales, ils forment les trois quarts des députés.
Plusieurs variables explicatives peuvent être invoquées. Être élu nécessite :

  • la mise en œuvre de moyens, notamment financiers, importants ;
  • la capacité de mobiliser son capital social (ses réseaux de connaissance dans le milieu politique), ce qui favorise les individus qui ont des contacts réguliers avec la population (médecins, instituteurs, etc.) ou bien ceux qui sont dans un milieu familial très impliqué politiquement ;
  • la détention d’un niveau de diplôme permettant de justifier d’une certaine compétence ;
  • la possibilité de pouvoir consacrer du temps à la politique en dehors de son travail ;
  • la possibilité de pouvoir retrouver son emploi à l’issue de son mandat ou bien en cas d’échec à l’élection. Ce dernier point favorise les fonctionnaires qui peuvent se mettre en disponibilité.

b/ Dans La noblesse d’Etat. Grandes écoles et esprits de corps (1989),  Pierre Bourdieu va jusqu’à parler d’une “noblesse d’Etat” pour désigner le phénomène de reproduction de l’élite dirigeante à travers la nécessité de plus en plus pressante d’obtenir un diplôme ouvrant aux positions de pouvoir (diplôme délivré par les grandes écoles comme Sciences Po ou l’ENA et où la sélectivité est extrême).
Dans “La tyrannie du diplôme initial et la circulation des élites : la stabilité du modèle français” (1994), Michel Bauer et Bénédicte Bertin-Mourot mettent en évidence la forte homogénéité sociale des élites qui sortent presque toutes de ces grandes écoles. Les auteurs parlent ainsi d’une “tyrannie du diplôme initial” rendant compliqué l’accès aux Grands corps de l’Etat (Inspection générale des Finances, Conseil d’Etat et Cour des comptes) pour tous ceux qui ne sont pas passés par ces deux structures de formation.
Sciences Po est une école créée en 1872 par le publiciste Emile Boutmy, juste après la défaite de la France contre la Prusse, sous le nom de l’Ecole libre des sciences politiques. L’idée de Boutmy est de reconstituer une élite sur les décombres de l’ancienne classe dirigeante qui serait éclairée par la science afin de conduire la société et d’encadrer la démocratie (le projet se trouve exposée dans “Quelques idées sur la création d’une faculté libre d’enseignement supérieur“). Mais comme le souligne Christophe Charle dans “Entre l’élite et le pouvoir” (1991), ce projet initial a très vite échoué et l’école a pris un tournant républicain pour offrir une préparation aux concours de la fonction publique. Elle a ensuite diversifié son offre de formation en ouvrant ses débouchés sur le secteur privé.
Quant à l’Ecole Nationale d’Administration (ENA), elle est créée juste après la Seconde guerre mondiale par Charles de Gaulle dans une optique de rationaliser la gestion des affaires publiques. Dans La fabrique des énarques (2001), Jean-Michel Eymeri parle d’une “culture d’Etat” pour qualifier le savoir-faire de la traduction juridique et concrète des décisions politiques enseigné dans cette école. S’il nuance l’idée d’une reproduction directe favorisant d’abord les enfants de hauts fonctionnaires, il constate la sur-représentation des candidats issus des catégories supérieures (près de 85% des énarques externes en sont issus). Il souligne également l’importance du passage par Sciences Po au fondement de l’identité de l’énarque externe, notamment en ce qui concerne la capacité “à produire de la conformité”. Au total, il estime que cette école favorise le développement du conformisme et qu’elle ne permet qu’une prise de distance verbale par rapport au rôle qu’elle inculque.

B/ Malgré tout, sur le long terme, il existe un progrès de la pénétration de certaines catégories sociales au sein de la classe dirigeante. Sous la monarchie de Juillet, régime politique censitaire, les élus et les hauts fonctionnaires appartenaient tous au même milieu social, celui des grands notables. Sous la IIIe République, une dissociation sociale se forme grâce notamment à la professionnalisation de la politique. Si la haute administration reste dominée par la haute bourgeoisie et l’aristocratie, une classe politique formée de notables issus de la petite et moyenne bourgeoisie émerge à cette époque.
Dans Les sommets de l’Etat. Essai sur l’élite du pouvoir en France (1994), Pierre Birnbaum montre que la IIIe République introduit une rupture entre le pouvoir politico-administratif et le pouvoir économique. Le suffrage universel a permis à une classe politique issue de la classe moyenne d’accéder au pouvoir, notamment au Parlement. Les professions libérales (médecins, avocats, journalistes) ainsi que les instituteurs entrent massivement à l’Assemblée nationale. Cette modification capitale accentue la dissociation de l’administration et de la politique.
Toutefois, Pierre Birbaum enregistre un certain recul sous la Ve République avec l’avènement ce qu’il appelle “la République des fonctionnaires”. Selon lui, la croissance du pouvoir exécutif sous ce régime a contribué à la perte d’influence du personnel parlementaire (dont les origines sociales restent plus diversifiées grâce à la présence, au sein des partis de gauche, d’anciens ouvriers ou de petits fonctionnaires) au profit des hauts fonctionnaires entourant les hommes politiques dans les cabinets ministériels. Cette situation s’est traduite par une certaine homogénéité du personnel politique, administratif et économique durant la période des Trente glorieuses où l’Etat apparaissait comme le principal acteur de l’économie.
A partir des années 70-80, il est possible de nuancer ce propos en mettant en évidence l’association croissante de partenaires dans les processus de décisions. Dans Profession, décideurs. Pouvoir des hauts fonctionnaires et réforme de l’Etat (1979), Catherine Grémion montre que les hommes politiques se trouvant à la tête du gouvernement ne dirigent pas seuls, mais en interaction avec des partenaires qui peuvent être internes à l’administration (les hauts fonctionnaires) ou externes (les grands patrons, les responsables syndicaux). Dans les Etats modernes, ces acteurs, associés au processus décisionnel, sont de plus en plus nombreux et les questions qui exigent un haut niveau de technicité sont en réalité tranchées par des experts, les gouvernants se contentant de suivre les avis formulés.
Il reste que, comme l’ont démontré de nombreux travaux, les hauts fonctionnaires continuent d’imposer leur propre représentation et de structurer la définition des modalités de l’action publique dans de nombreux domaines :

  • les politiques industrielles (Elie Cohen, Le colbertisme hi-tech, 1992) ;
  • les politiques d’environnement (Pierre Lascoumes, L’éco-pouvoir, 1994) ;
  • les politiques économiques françaises (Vivien Schmidt, “La France entre l’Europe et le Monde”, 1999) ;
  • la politique de réforme de l’Etat (Philippe Bezes, “Les hauts fonctionnaires croient-ils à leur mythe ?”, 2000) ;
  • les politiques d’armement (William Genieys, Le choix des armes, 2004).
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