Les groupes d’intérêt

Couloirs de l’Assemblée nationale.

Les groupes d’intérêt désignent les organisations cherchant à influencer le pouvoir, mais qui, contrairement aux partis, ne participent pas directement à la compétition politique. En France, ils ont souvent une connotation négative comme le montre notamment leur désignation par le terme anglais péjoratif de “lobby” renvoyant, à l’origine, aux couloirs et vestibules menant aux assemblées parlementaires. Cette méfiance vient du fait qu’ils ont souvent pour objectif de défendre les intérêts particuliers d’une catégorie de la population (les retraités, les salariés, mais aussi l’industrie, le patronat, etc.). Ils ne sont pourtant pas tous les défenseurs des intérêts privés, certaines ONG (Organisations non gouvernementales) prétendant surtout agir au nom de l’intérêt général (Greenpeace, Médecins du monde, etc.).

1/ Les relations que les groupes d’intérêt entretiennent avec le système politique peuvent revêtir des modalités différentes selon le pays considéré. 

A/ Les groupes d’intérêt n’ont pas partout la même connotation. Comme le notait déjà Alexis de Tocqueville dans le tome II de De la Démocratie en Amérique (1840), il existe aux Etats-Unis une forte disposition des individus à s’associer : “les Américains de tous les âges, de toutes les conditions, de tous les esprits, s’unissent sans cesse. Non seulement ils ont des associations commerciales et industrielles auxquelles ils prennent part, mais ils en ont encore de mille autres espèces, de religieuses, de morales, de futiles, de fort générales et de très particulières, d’immenses et de fort petites (…). S’agit-il enfin de mettre en lumière une vérité ou de développer un sentiment par l’appui d’un grand exemple, ils s’associent”.
Tocqueville note également que si les Etats-Unis ont développé une appétence pour l’association dans l’objectif de défendre les intérêts particuliers, la France s’est inscrite dans un esprit plus interventionniste : “partout où, à la tête d’une entreprise nouvelle, vous voyez en France le gouvernement et en Angleterre un grand seigneur, comptez que vous apercevrez aux États-Unis une association”. Dans une optique rousseauiste, la France nie toute légitimité aux intérêts particuliers et considère que seule la puissance publique détient le monopole de l’intérêt général. Ainsi, dès 1791, la loi le Chapelier interdit les coalitions de patrons et d’ouvriers au motif qu’il ne doit pas exister d’intérêts intermédiaires entre l’intérêt de chaque individu et celui de l’Etat afin que rien ne sépare le citoyen de la chose publique (en l’occurrence, l’intérêt de la corporation). Il faut ainsi attendre la loi Waldeck- Rousseau en 1984 pour que les syndicats soient autorisés et la loi de 1901 pour les associations.
Dans Science politique (2010), Dominique Chagnollaud estime que la France a toujours hésité entre l’exclusion et l’intégration des groupes d’intérêt. Une opposition se fait jour, selon lui, entre l’expression d’une vision jacobine et unitaire de l’Etat et une tradition organiciste et antirévolutionnaire qui veut que la représentation des intérêts s’organise de la base au sommet, l’ensemble étant fédéré par une puissance publique paternelle. Ainsi, le “système français hérite de ces deux traditions excluant les intérêts illégitimes dès lors qu’ils ne sont pas articulés sur une représentation sociale viable”. Il donne comme exemple le mur de l’argent sous le Front populaire, qui renvoie à l’hostilité des riches aux réformes de 1936, raison de son échec, ou encore l’opposition de De Gaulle aux marchés financiers, ce dernier affirmant en 1966 que la politique de la France ne se décidait pas “à la corbeille”, c’est-à-dire à la bourse.
Toutefois, l’approche française et républicaine des groupes d’intérêt reconnaît une place à l’expression des groupes d’intérêt, mais à condition qu’ils soient subordonnés à l’Etat. Cette position se retrouve dans l’intégration des intérêts particuliers traversant la société civile au sein d’institutions comme le Conseil économique, social et environnemental (CESE) où l’on retrouve diverses catégories socioprofessionnelles, mais qui n’est consulté par le gouvernement que pour avis. Au contraire, pour Tocqueville, l’existence de groupes d’intérêt indépendants du pouvoir politique permet de corriger les défauts du système représentatif, notamment la participation aux élections lorsqu’elle est faible.

B/ Il est possible de qualifier différemment ces deux façons de concevoir les interactions entre les groupes d’intérêt et les partis politiques.

a) Le modèle américain correspond au modèle pluraliste. Dans Le Fédéraliste n°51 (1787-88), James Madison, l’un des pères fondateurs de la Constitution américaine, estime que la mise en concurrence des intérêts des différentes classes de citoyens permet d’équilibrer les relations au sein du corps social. Dans cette conception libérale de la vie politique, l’opposition des intérêts apparaît comme positive et sa suppression comme un remède pire que le mal. La multiplication des lobbies contribue à limiter leurs potentiels effets néfastes et notamment de contrer toute dérive factieuse ou tout monopole d’un groupe d’intérêt particulier.

Le modèle pluraliste repose sur deux éléments :

  • le groupement est l’essence de la vie politique : Arthur Bentley, fondateur de ce courant pluraliste, souligne dans The Process of Governement. A study of social pressures (1908), que “tous les phénomènes de gouvernement sont des phénomènes de groupes faisant pression les uns sur les autres, se formant les uns les autres et produisant de nouveaux groupes et représentants (les organes et les agences de gouvernement) afin de négocier les ajustements” ;
  • le checks and balances : aucun groupe ne peut durablement s’imposer face aux autres car il émerge en permanence de nouveaux groupes d’opposition au groupe dominant. Il existe un marché politique où l’Etat doit se cantonner à enregistrer les différents rapports de force entre groupes d’intérêt.

b) Dans Trends toward corporatist intermediation (1979), Philippe Schmitter propose une typologie à partir des relations que les groupes d’intérêt établissent avec l’Etat. Il oppose ainsi deux modèles :

  • le modèle pluraliste : “système de représentation des intérêts dans lequel les unités constitutives sont organisées en un nombre non spécifique de catégories multiples, volontaires, en compétition entre elles, non organisées hiérarchiquement et qui s’auto-déterminent (en ce qui concerne le type ou la nature des intérêts), qui ne sont pas autorisées de manière particulière ou reconnue, subventionnées, créées par l’Etat et qui n’exercent pas le monopole de l’activité à l’intérieur de leurs catégories respectives”. L’Etat reste neutre et laisse les groupes d’intérêt entrer en compétition pour la définition des politiques publiques. Ce modèle, d’inspiration libérale, concerne les pays anglo-saxons tels que les Etats-Unis ;
  • le modèle néo-corporatiste : “système de représentation des intérêts dans lequel des unités constitutives sont organisées en un nombre limité de catégories uniques, obligatoires, non compétitives, organisées hiérarchiquement et différenciées fonctionnellement, reconnues ou autorisées (si ce n’est créées) par l’Etat qui leur concède délibérément le monopole de la représentation à l’intérieur de leurs catégories respectives”. Dans ce modèle, l’Etat intègre les groupes d’intérêt à son propre fonctionnement et en associe quelques uns à la définition des politiques publiques. L’association de ces groupes à l’action de l’Etat permet de renforcer la légitimité de l’action publique et de bénéficier d’une expertise spécialisée à moindre coût. Elle confère également une représentativité accrue à l’organisation sélectionnée (exemple : la FNSEA et la gestion de l’agriculture en France). Les pays concernés par ce modèle sont l’Autriche et la Suède notamment, qui connaissent une importante paix sociale.

N.B. : dans le corporatisme classique (Espagne franquiste, Portugal de Salazar, Italie fasciste, France sous le régime de Vichy), les groupes sont totalement intégrés à l’Etat qui leur confère un monopole de représentation.
Cette distinction entre deux modèles de relation reste toutefois sujette à critiques. Il existe un continuum exigeant une attention à chaque situation particulière, aucun pays ne pouvant, en toute rigueur, être qualifié soit de néo-corporatiste, soit de pluraliste. Il s’agit simplement de tendances.

C/ L’insatisfaction des chercheurs en science politique vis-à-vis de la typologie de Schmitter en a conduit certains à proposer un troisième modèle plus spécifique à la situation française.

a) Dans “Les groupes d’intérêt sous la Ve République” (1983), Franck Wilson propose d’ajouter un troisième modèle afin de qualifier plus précisément la situation de la France : le modèle protestataire”. Selon lui, “dans le modèle protestataire, les groupes intérêt se dépensent beaucoup pour mobiliser l’opinion ou leur base contre les propositions gouvernementales. A leurs yeux, les manifestations, défilés et grèves sont les clefs évidentes du blocage de toute politique indésirable et ils y ont fréquemment recours. Souvent, ils déclenchent des mouvements de refus afin de saboter les mesures gouvernementales. Les groupes lancent ces actions protestataires sans trop espoir de succès ; néanmoins, il s’agit exprimer une opposition symbolique, dût-elle s’avérer inefficace”.
Sa typologie peut donc se résumer ainsi :

  • le modèle pluraliste : les groupes influencent les autorités mais en dehors des canaux officiels ;
  • le modèle néo-corporatiste : les groupes disposent d’une relation continue et institutionnelle avec les autorités ;
  • le modèle protestataire : les groupes refusent tout lien direct avec les autorités, préférant faire pression en s’appuyant sur l’opinion et la base.

Dans son article, il dresse le tableau suivant.

Les activités des groupes intérêt selon les trois modèles théoriques.
Source : article de Franck Wilson, 1983. 

b) Dans Les Groupes d’intérêt. Action collective et stratégies de représentation (2006), Emiliano Grossman et Sabine Saurugger mettent en avant une distinction entre trois idéaux-types assez proche de celle de Franck Wilson (modèle pluraliste et modèle néocroporatiste), mais où le modèle protestataire devient “le modèle étatiste”. Ce modèle constitue une catégorie ad hoc pour la France où les groupes d’intérêt sont faibles, car fragmentés et donc peu représentatifs, ce qui conforte l’attitude de méfiance des pouvoirs publics à leur égard et qui les oblige à s’inscrire en opposition (frein aux réformes) plutôt que de mener positivement leur action, d’où les menaces de dérives clientélistes et corporatistes.

2/ Malgré la diversité des relations entre Etats et groupes d’intérêt, il est possible de dégager un certain nombre de points communs à tous les groupes d’intérêt. 

A/ Dans Sociologie des groupes d’intérêt (1998), Michel Offerlé souligne que le préalable pour un groupe d’intérêt est de se faire reconnaître comme l’interprète légitime de l’intérêt qu’il prétend défendre. Ce travail passe, selon lui, par quatre étapes :

  • la délimitation du groupe : le groupe cherche à ce que l’intérêt qu’il défend soit associé à son identité (exemple : la défense des animaux est assurée par la SPA) ;
  • la légitimation : le groupe rend légitime l’intérêt défendu et sa prétention à l’incarner (exemple : un syndicat ouvrier s’appuie sur l’idée qu’il existe un conflit de classe) ;
  • la mise en forme de la représentativité : le groupe cherche à représenter ceux au nom desquels il s’exprime, cette représentativité est la clef de la reconnaissance statutaire et médiatique ;
  • la représentation : à travers ses différences internes, le groupe d’intérêt doit s’efforcer d’incarner la totalité des intérêts qu’il représente dans son programme ou ses déclarations.

Comme le souligne néanmoins Philippe Braud dans Sociologie politique (2008), la notion de représentativité est aussi fondamentale que fuyante : “fréquemment, le langage des groupes d’intérêt assène l’équivalence entre le discours du représentant et les attentes supposées des représentés”. Cela permet à une frange d’individus mobilisés de parler au nom et pour le compte de l’ensemble d’une catégorie particulière (par exemple : certains étudiants qui parlent au nom de tous les étudiants). Si la mesure de la représentativité d’un parti politique est relativement simple, il suffit de procéder par sondage ou bien de regarder le résultat des suffrages, elle plus difficilement appréhendable pour les groupes d’intérêt, notamment parce qu’il existe peu de scrutins où ils peuvent tester leur audience réelle et parce que chaque groupe fonctionne selon des règles qui lui sont propres (que l’on songe aux différences qu’il existe par exemple entre le Medef, la CGT, l’Ordre des médecins ou encore la Ligue des chasseurs).
Philippe Braud retient néanmoins trois catégories d’indicateur pour mesurer la représentativité d’un groupe d’intérêt :

  • la notoriété : c’est le processus en vertu duquel le nom d’une organisation est fortement associé à la défense d’intérêt catégoriel ;
  • la capacité de mobilisation : c’est le nombre d’adhérents ou de cotisants, la puissance financière, l’aptitude à faire respecter des consignes d’action ou de boycott (d’où l’intérêt pour un syndicat de s’assurer de la possibilité pour ses cotisants de suivre un mot d’ordre de grève, sachant que plus elle est longue, et moins elle risque d’être suivie) ;
  • la reconnaissance extérieure : ce peut être une reconnaissance médiatique, politique, institutionnelle ou juridique. Philippe Braud insiste particulièrement sur le rôle des médias qui sont, selon lui, les plus grands contributeurs à la reconnaissance de la représentativité du groupe d’intérêt.

B/ Les formes d’intervention des groupes d’intérêt et leurs répertoires d’action sont divers et variés.

Dans Sociologie des groupes d’intérêt (1998), Michel Offerlé distingue trois dimensions essentielles des répertoires d’action des groupes d’intérêt, qui peuvent se combiner :

  • le nombre : on montre que l’on s’appuie sur un collectif, à travers une manifestation ou un sondage ;
  • la science : on finance des recherches, organise des colloques ;
  • la vertu : on en appelle aux valeurs morales, son mobilise des stratégies de scandalisation.

Dans Les groupes d’intérêt (2006), Emiliano Grossman et Sabine Saurugger établissent une typologie de cinq idéaux-types de répertoires d’action :

  • la négociation et la consultation : les acteurs politiques invitent les groupes d’intérêt à participer au processus décisionnel ;
  • le recours à l’expertise : elle est le registre montant du lobbying, l’appui de sa cause sur des données scientifiques est un comportement attendu par les institutions, notamment européennes, ce qui souligne aussi la dimension de plus en plus technique des controverses politiques (OGM, changement climatique, etc.) ;
  • la protestation : il s’agit d’utiliser les lieux publics pour faire connaître les intérêts de l’acteur ;
  • la juridicisation : c’est l’utilisation du pouvoir judiciaire pour la défense d’intérêts, les tribunaux rendant notamment des décisions “qui apparaissent comme des défenses de l’intérêt général contre certains intérêts spécifiques” ;
  • la politisation :  elle consiste à transformer le groupe d’intérêt en parti politique. Par exemple, le mouvement écologiste ou le parti politique CPNT (Chasse, Nature, Pêche et Tradition) sont, à l’origine, des groupes d’intérêt qui sont ensuite intervenus dans le champ politique.

Philippe Braud (2008) distingue deux sortes de pressions :

  • les pressions externes :
    • la descente dans la rue : le nombre et la discipline des manifestants constituent des indices de la force du mouvement qui doit conduire les pouvoirs publics à se montrer attentifs aux revendications défendues. Cette démonstration de force doit ensuite permettre d’ouvrir ou de peser dans les négociations avec les pouvoirs publics et de prendre à témoin l’opinion publique afin de capter son attention, voire sa sympathie (ce qui nécessite toutefois une traduction des intérêts catégoriels en terme d’intérêt général) ;
    • le lobbysme : il s’agit du démarchage auprès des élus, des services administratifs et des instances gouvernementales afin de plaider la cause d’intérêts catégoriels. Les groupes d’intérêt peuvent souligner des enjeux politiques liés à la prise en compte de ces intérêts (en terme de stratégie électorale) ou bien apporter une expertise technique relevant les intérêts, souvent économiques, de tel arbitrage (comme le souligne, Gilles Lamargue dans Le Lobbying, 1994, le démarchage reste toutefois plus ou moins reconnu selon les régimes politiques et les univers culturels) ;
  • les pressions internes :
    • la participation institutionnalisée aux processus décisionnels : les pouvoirs publics peuvent organiser la concertation avec des groupes d’intérêt avant la mise en œuvre d’une politique publique ; l’avantage est double, à la fois technique et politique : une meilleure connaissance du sujet et une décision qui est le fruit d’un compromis, donc qui détient une légitimité renforcée ; la participation peut prendre plusieurs formes : la représentation ès qualités de tel groupe d’intérêt, l’administration consultative (polysynodie : les divers conseils qui entourent le chef du gouvernement) ou encore l’attribution de sièges dans des assemblées délibérantes ;
    • la gestion directe d’une mission de service public : il s’agit, par exemple, des Ordres de médecins, d’avocats, qui sont la trace du corporatisme et du dirigisme d’antan.

C/ L’objectif des groupes d’intérêt est de formuler des exigences en vue de faire pression sur les pouvoirs publics pour que ceux-ci prennent les décisions qui abondent en leur sens. Ils doivent néanmoins prendre plusieurs changements dans leur environnement pour adapter leurs stratégies d’influence.
a) Avec le renforcement du rôle de l’Europe, les institutions européennes ont fait l’objet d’un investissement accru de la part des lobbies et autres groupes de pression. Ainsi Didier Chabanet parle d’une “européanisation de l’action collective” (“Vers une européanisation de l’action collective”, 2003) pour qualifier le rapprochement des lobbies du niveau européen.

Dans une logique libérale, l’Union européenne a été construite dès le départ dans l’idée que la participation des groupes d’intérêt au travail des institutions était une chose positive. Des comités ont été mis en place pour que les associations et les experts puissent participer au processus législatif. Les groupes d’intérêt apparaissent ainsi comme des outils d’expertise et de légitimation démocratique. Ils dominent largement le répertoire des associations répertoriées (82%), sans compter les entreprises qui se représentent seules (EDF dispose d’un bureau permanent à Bruxelles par exemple).
b) De manière plus générale, Emiliano Grossman et Sabine Saurugger (2006) mettent en évidence :

  • le retrait de l’Etat de l’économie : l’Etat industriel se retire pour devenir un Etat régulateur : l’action publique est ainsi ouverte à de nouveaux acteurs. La mise en place d’agences (par exemple, l’ARCEP dans le secteur des télécommunications) et le processus de décentralisation favorisent ce renouveau ;
  • la crise de la représentation traditionnelle : elle se traduit par la baisse du nombre de personnes syndiquées, mais aussi par l’essor des nouveaux mouvements sociaux (NMS) ;
  • l’internationalisation croissante : les mobilisations sociales se font de plus en plus à l’échelle mondiale (ATTAC et la série des forums sociaux) et les grandes entreprises élargissent leur pression dans les lieux où s’élaborent les décisions qui les concernent, à l’OMC notamment, mais aussi lors des G 20 ;
  • la professionnalisation du lobbying : un véritable marché se crée dans ce domaine, notamment via le développement d’agences spécialisées qui disposent de moyens de plus en plus élaborés et variés pour exercer leur influence.
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